5.1 Ejemplos de actividades comunales en el cultivo de árboles
5.2 Limitaciones en las actividades forestales comunales
5.3 El alcance de las actividades forestales comunales
En teoría, los programas comunales son enormemente atractivos. En principio, proporcionan un medio para que las personas sin tierra, puedan tomar parte en el cultivo de árboles y así obtener los beneficios que de otra forma, estarían reservados a los propietarios. Algunos programas están diseñados para canalizar deliberadamente estos beneficios hacia los pobres.
Los programas comunales son también, una de las pocas maneras practicas para abordar el problema de la degradación de las tierras comunes, que se produce por la demanda competitiva de la población local. El establecimiento de un determinado grado de cooperación mutua, puede permitir organizar una acción concentrada para proteger estas tierras, aumentar su productividad y detener su transformación progresiva en terrenos gastados y estériles.
Probablemente, el esfuerzo comunal más conocido recientemente en materia forestal, es el movimiento Chipko. Originario de la región del Himalaya, al norte de la India, se inició debido a que un gran número de personas con intereses comunes en los recursos arbóreos, vio que el organizarse en un grupo, les permitiría influir eficazmente en las fuerzas políticas y económicas, que estaban manejando en forma inadecuada su medio ambiente físico. El movimiento atrajo la atención pública por primera vez en 1973, cuando sus miembros se manifestaron contra la tala comercial de los árboles donde vivían. Actualmente se ha extendido para atender varios problemas ambientales y actividades forestales, incluyendo plantaciones (Agarwal y Anand, 1982).
Generalmente donde ya existen instituciones locales fuertes o tradiciones de manejo colectivo de los recursos naturales, algunos otros programas forestales comunales han sido también iniciados activamente por grupos locales o se basan en un alto nivel de participación y control comunitario. Suelen estar orientados a la utilización de tierras pertenecientes directamente a la comunidad o terrenos del estado, especialmente destinadas al control comunitario. La responsabilidad principal de la plantación y el cuidado de los árboles, recae sobre la comunidad o un grupo de la misma, y la función del organismo promotor es fundamentalmente catalizadora o de apoyo técnico.
En cambio, el departamento forestal ha asumido en ocasiones, la responsabilidad básica de llevar a cabo la plantación. Los insumos, tales como fertilizantes y plantas, son suministrados sin que la comunidad tenga que efectuar ningún desembolso. La participación de los habitantes locales en la ejecución de estos planes es en gran medida pasiva, limitándose a proporcionar mano de obra pagada para plantar y a un acuerdo de cooperación para proteger la plantación. Aun cuando algunos de estos proyectos, que tienen un mayor control del servicio forestal, han sido establecidos con la esperanza de ceder progresivamente la dirección a la comunidad, hasta ahora casi nunca se ha hecho esto.
La mayoría de las actividades forestales comunales se sitúan en un punto intermedio entre estas dos estrategias. Los programas más recientes incluyen alguna forma de participación continua, ya sea de la comunidad local como de la agencia inicialmente ejecutora. Con frecuencia esto se hace para tratar de superar algunos de los inconvenientes asociados tanto con los sistemas basados íntegramente en la autoayuda como con los dirigidos totalmente por los servicios. Dentro de este amplio marco, ha surgido una eran variedad de experiencias diferentes.
5.1.1 Fortalecimiento de los sistemas forestales comunales tradicionales en Nepal
5.1.2 Introducción del cultivo de árboles en la ordenación de tierras comunes en la India
5.1.3 Alternativas de la comunidad en el uso de la tierra en el Sahel
5.1.4 Cultivo de árboles por cooperativas de aldea en Corea
El manejo de las propiedades forestales comunes alrededor de las aldeas, se ha practicado desde hace tiempo en algunas comunidades y aldeas de las zonas montañosas de Nepal. Los sistemas tradicionales de control solían consistir en la protección de determinados tipos de bosques para obtener productos específicos, como humus de los robledales, forrajes de los bosques de castaños o Shorea robusta o las ramas cortadas para leña de los bosques de Shiima walichana. Cada miembro del grupo de usuarios, contribuía al pago de los guardas forestales y recogía el producto de acuerdo con las normas acordadas.
Sin embargo, en 1957 el gobierno nacionalizó todos los bosques, con la intención de introducir una ordenación forestal mas intensiva. Al mismo tiempo, se introdujo una legislación de limites de los terrenos que definía las tierras adyacentes que estaban en barbecho por lo menos durante dos anos, como terrenos forestales. En algunos casos, los bosques que de esa manera hablan dejado de estar bajo la jurisdicción comunal, se deterioraron rápidamente y el gobierno fue incapaz de establecer un nivel real de control oficial (Molnar, 1981).
En 1978, se promulgó una nueva legislación progresista que inició el proceso al revés, devolviendo el control de los bosques a las poblaciones locales. En contraste a los anteriores sistemas comunales tradicionales, la dirección local tuvo que estar basada en el nivel más bajo del gobierno local el “panchayat”. El gobierno estableció una serie de normas y directrices de manejo con el objeto de ayudar a los panchayats a controlar las tierras reforestadas. A fin de proporcionar los servicios de apoyo necesarios para producir estos cambios, se formó una nueva División Comunitaria Forestal y de Reforestación, dentro del Departamento Forestal.
Se introdujeron dos nuevas formas de manejo de la tierra, las cuales clarificaron la relación jurídica que podía establecerse entre los panchayats y los bosques; el Bosque del Panchayat (BP) y el Bosque Protegido por el Panchayat (BPP).
Los Bosques del Panchayat son plantaciones nuevas, de hasta 125 hectáreas, establecidas en tierras baldías del gobierno, que a petición del panchayat local, se plantan y protegen con la participación de éste, el cual tiene todos los derechos sobre la producción de estos bosques.
Cuadro 3 - Sistemas de control utilizado en el manejo tradicional de los bosques
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Normas básicas del grupo |
Ejemplos |
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1. Cosecha sólo de productos seleccionados |
- Arboles: madera, leña, alimentos (frutos, nueces, semillas,
miel), forraje foliar, fibras, hojas para cobertura, otros productos forestales
secundarios (gomas, resinas, colorantes, licores, hojas laminares, etc.) |
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- Hierba: forraje, techado, cuerdas |
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- Otras plantas silvestres: hierbas medicinales, alimentos (tubérculos,
etc.) bambú, etc. |
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- Otras plantas cultivadas: cultivo de montaña (maíz, mijo,
trigo, papas, hortalizas), frutas, etc. |
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- Fauna silvestre: animales mamíferos, aves, abejas, otros insectos,
etc. |
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2. Cosecha según las condiciones del producto |
- Fase de crecimiento, madurez, vivo o muerto |
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- Tamaño, forma |
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- Densidad de plantas, espaciamiento |
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- Estación (floración, hojas caidas, etc.) |
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- Parte: rama, tronco, brote, flor |
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3. Limitación de la cantidad de producto |
- Por el tiempo: estaciones, días, años, cada varios años |
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- Por la cantidad: No. de árboles, cargas sobre la cabeza, cestos,
No. de animales |
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- Por las herramientas: hoces, sierras, hachas |
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- Por la superficie: división en zonas, bloques tipos de terreno,
altitud |
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- Por el pago: en efectivo, en especie, alimentos o licores a los guardabosques
o la aldea, estiércol |
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- Por el organismo: mujeres, niños, mano de obra contratada, contratista,
tipo de animal |
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4. Uso de medios sociales para proteger la zona |
- Guardabosques: pagados en granos o en efectivo |
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- Servicio de guardas por turno |
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- Grupos de voluntarios |
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- Imposición de la presencia de pastores |
Fuente: Arnold, J.E.M. y Campbell, J.C. Collective Management of Hill Forests in Nepal: The Community Forestry Development Project, National Academy of Sciences, 1985.
Los Bosques Protegidos por el Panchayat son zonas de bosque natural de hasta 500 hectáreas de superficie, que suelen necesitar un mejoramiento mediante plantación, así como una protección y manejo posteriormente. Los panchayats que se hacen careo de estas actividades pueden conservar el 75 por ciento de los ingresos obtenidos. En este programa, hay alrededor de 1.5 millones de hectáreas (el 45 por ciento de las tierras forestales en las zonas montañosas) adecuada para ser transferida a los panchayats que las soliciten. Desde que el Proyecto de Desarrollo de Comunidades Forestales fue iniciado, en 1980, se han establecido unas 8 000 hectáreas de BPPs y se han plantado 7 300 ha en BPPs y en BPs, lo que supone la participación de más de un tercio de los 79 distritos de Nepal.
31) Un bosque manejado por la comunidad local
Probablemente es demasiado pronto para hacer conjeturas acerca de los efectos a mas largo plazo de este programa. Sin embargo, es interesante señalar que en muchos casos se ha considerado al panchayat, como una unidad organizativa y direccional demasiado grande. Con frecuencia, esto se debe a que cubre una gran extensión de terreno difícil, carente de los medios básicos de comunicación y transporte. Además, los panchayats suelen estar formados por grupos heterogéneos provenientes de aldeas apartadas, lo cual hace un poco problemático el manejo de las tierras comunes.
Sin embargo, muchas veces grupos de personas dentro del panchayat que utilizan madera, han desarrollado sus propios sistemas de manejo forestal. En el 36 por ciento de los panchayats que participan en el programa, se han encontrado tales grupos de usuarios. Estas unidades de manejo, en las aldeas o distritos, parecen tener mayor homogeneidad de intereses que el panchayat (Campbell y Bhattarai, 1983).
En la India está muy difundida la existencia de suelos comunes para el pastoreo. En muchas partes del país, el empuje principal de los programas para promover el cultivo de árboles en estas tierras, ha sido fomentar la utilización de una parte de aquellos terrenos que están degradados para parcelas forestales locales.
Los esfuerzos para hacer que las comunidades participen en la plantación de árboles se remontan a la década de 1940, aunque esos primeros intentos tardaron en dar resultados. En la década de 1960, los estados de Tamil Nadu y Gujarat, introdujeron tales programas de plantación en las vegas de los embalses comunitarios para riego, a lo largo de los caminos, canales y terraplenes del ferrocarril. Se pretendía con ellos, crear oportunidades locales de empleo y producir leña y madera de construcción para la venta. Su dirección permaneció en gran parte, bajo la responsabilidad del Departamento Forestal, que corrió con los gastos totales del proyecto. La venta de madera y de leña ayudó a amortizar los costos.
Al principio, la cooperación local permaneció generalmente pasiva. Sin embargo, el hecho de que los árboles sobrevivieran y produjeran ingresos al Departamento Forestal, fue bastante convincente. Las aldeas locales mostraron progresivamente mas interés por la participación directa en el programa, al ser estimuladas por una intensa campaña publicitaria y por la entrega de plantas (Sundaram, 1978). En la década de 1970, las responsabilidades de dirección fueron compartidas cada vez más con las comunidades locales: se tomaron medidas para dividir los beneficios netos entre el Departamento Forestal y las comunidades al 50 por ciento. Bajo estas condiciones, se han establecido 176 000 hectáreas de plantaciones en Tamil y 29 500 hectáreas en Gujarat.
Mientras estos primeros esfuerzos se orientaron principalmente a la plantación de árboles en tierras del estado (aunque las decisiones sobre el manejo de los recursos de estos terrenos las solían tomar los agricultores), los esfuerzos posteriores implicaban también, el uso de tierras comunales. En Gujarat, por ejemplo, el Departamento Forestal pidió a los panchayats locales de aldea que les permitieran establecer en sus propiedades, plantaciones de 4 hectáreas por lo menos, diversos árboles para leña, forraje y fruta. A cambio de esto, los aldeanos tendrían acceso en esas tierras a la recolección de fruta y forraje y se les prometía una participación del 50 por ciento de los beneficios netos, cuando los árboles fuesen cortados. Hasta la fecha, en las aldeas mencionadas, se ha permitido, sobre todo a los residentes, comprar el pasto para forraje que crece bajo los árboles de los panchayats, los cuales retienen el dinero para actividades comunales. En estos casos, la participación de la comunidad consiste en proporcionar la tierra, colaborar en la protección de las parcelas reforestadas y ayudar a decidir qué especies se plantan. Una vez que la parcela se ha establecido completamente, para lo cual se necesitan de 3 a 6 años, se supone que el panchayat asumirá la completa responsabilidad del manejo y protección.
La respuesta inicial en relación a estas “parcelas reforesta das supervisadas” fue lenta. A los aldeanos les preocupaba que el gobierno pudiera apropiarse en forma permanente de las tierras comunales que habían prestado para ser plantadas. Sin embargo, progresivamente ha aumentado la confianza en el Departamento Forestal y al final de la temporada de plantación de 1984, se habían establecido mas de 40 000 hectáreas de estas parcelas en 7 000 de las 18 000 aldeas de Gujarat (Shukla y Dalvi, 1984). No obstante, son pocos los panchayats que han mostrado interés por ocuparse de las funciones de manejo de estas parcelas: algunas evaluaciones han indicado que muchos aldeanos creen que las plantaciones pertenecen al gobierno, por lo que dudan que puedan recibir algún beneficio.
En otro intento por aumentar la participación de la comunidad, en 1980, en Gujarat se introdujo un plan paralelo en el que se estimulaba a las aldeas a establecer y dirigir sus propias plantaciones comunitarias. El Departamento Forestal está de acuerdo en proporcionar plantas y asistencia técnica, pero se supone que las aldeas proporcionarán todos los demás insumos necesarios. Después de la cosecha, la comunidad recibirá todos los ingresos procedentes de estas “parcelas reforestadas con autoayuda”. Ha sido difícil fomentar la participación de la comunidad en estos planes y los primeros informes sobre los progresos alcanzados fueron bastante desalentadores. Sin embargo, hay indicios recientes de que ésta ha ido aumentando (Shukla y Dalvi, 1984).
Los evaluadores señalan que el intento de aumentar la participación de los habitantes del lugar en estos planes, ha hecho que la población sospeche de los cambios de normas. Estos observadores sugieren que es preferible definir con claridad las opciones y procedimientos al comienzo de una actividad, para que la población esté segura de entender los derechos y las obligaciones que conlleva el participar y que verdaderamente recibirán los beneficios prometidos.
Una fuerte demanda de los productos del bosque ha aumentado en algunas zonas, el interés por el establecimiento de parcelas reforestadas comunitarias. La producción de madera para el mercado puede ser un sistema efectivo de generación de fondos comunitarios. Por ejemplo, en Tamil Nadu, una parcela de Acacia nilotica plantada alrededor de una cisterna para riego, registró a los 10 años un rendimiento de unos 500 dólares por hectárea; una plantación de 50 hectáreas puede producir unos 25 000 dólares. Incluso después de deducir los gastos de plantación y dividir los beneficios con el Departamento Forestal, ésta sigue siendo todavía, un aporte considerable al presupuesto de una comunidad. En este proyecto, los panchayats tienen un control total sobre los beneficios y muchos se muestran interesados en utilizar estas futuras ganancias, en proyectos de obras públicas tales como escuelas, instalaciones sanitarias y abastecimiento de agua.
La experiencia de la India, indica que pueden ser necesarias actividades demostrativas antes de que las comunidades se interesen por participar en proyectos forestales comunitarios; sólo después de demostrar en tierras estatales la viabilidad del cultivo de árboles pudieron ser utilizados terrenos comunitarios para las plantaciones. Debido a las oportunidades del mercado, es posible que los beneficios de las parcelas fueran quizás ñas evidentes de lo que serian en los lugares donde los árboles continúan siendo bienes gratuitos.
33) Efectos de la sequía - agravados a menudo por el uso de la tierra
Más o menos durante la última década, se ha realizado en el Sahel un enorme esfuerzo para promocionar la silvicultura comunitaria, en eran medida como respuesta a los efectos devastadores de la sequía en la región. Se ha estimado que entre 1972 y 1982, se gastaron por lo menos 160 millones de dólares en proyectos forestales en esta región.
En general, los resultados han sido decepcionantes. Quizás se hayan plantado unas 25 000 hectáreas de parcelas forestales de aldea; en muchas de ellas, los árboles crecen tan poco, que la producción de madera es escasa o no existe (Weber, 1982). Por ejemplo, en Senegal, un proyecto logró establecer varios centenares de estas parcelas: pero se comprobó que la productividad era inferior a la de los bosques naturales que habían sustituido.
Donde las parcelas forestales de aldeas en realidad han crecido y han llegado a ser productivas, generalmente ha sido porque el Departamento Forestal, las había plantado y dirigido prácticamente sin la participación de la población rural. En efecto, se emprendió una serie de programas de obras públicas de emergencia, con el fin de impedir la desertificación y para suministrer leña.
Los fracasos de los intentos para conseguir la participación local, se debieron en gran parte a la pobreza, la sequía y a la creencia equivocada de que las parcelas forestales eran una alternativa deseable en relación a las practicas de uso de suelos existentes. Para los aldeanos, la propuesta de sustitución de las tierras comunes era enormemente arriesgada y perjudicaba especialmente sus prácticas habituales de uso del suelo (Thomson, 1983).
Muchos de los proyectos se centraron exclusivamente en la producción de madera y descuidaron algunas de las necesidades locales básicas, tales como alimentos humanos, forraje animal, productos medicinales y otros productos tradicionales del bosque. A menudo las plantaciones en bloque son también ajenas a los sistemas locales de uso de la tierra e incompatibles con ellos (Taylor y Soumare. 1984). La población local perdió el acceso a los terrenos comunes para pastoreo y el costo de esta pérdida se consideró bastante importante. Perder estos beneficios, a veces provoca un manifiesto resentimiento, entre las comunidades a las que se pretende ayudar con tales esfuerzos. Existe un caso, que es frecuentemente mencionado, de una parcela forestal de aldea en Níger, donde los campesinos del lugar destruyeron los arbolitos que el departamento forestal habla plantado en las áreas de pastoreo, sin pedirles su consentimiento.
Recientemente, nuevos planteamientos han sido iniciados. Por ejemplo, en Burkina Faso, se ha creado una dependencia especial para los programas forestales de aldea. Su finalidad es proporcionar a los agricultores los recursos técnicos para un mejor manejo de la vegetación natural, así como de los árboles plantados para su propio uso. Donde el manejo pasivo de la regeneración natural ya no es sostenible, se está adaptando y haciendo más eficaz la alternativa de los sistemas agroforestales locales. Aunque es demasiado pronto para juzgar los efectos a más largo plazo de este programa, los primeros resultados han sido alentadores. Después de los cuatro primeros años, 060 aldeas han plantado colectivamente unas 1 200 hectáreas y otras 1 500 hectáreas han sido plantadas por los agricultores individualmente con un índice de sobrevivencia aproximado del 70 por ciento (Compaore et al., 1984).
En la República de Corea, donde la propiedad privada ocupa casi las tres cuartas partes de los terrenos boscosos, ha existido una larga tradición de cooperativas forestales. Sin embargo, debido a la deforestación durante la guerra y a las crecientes demandas de leña y madera de la década de 1960, los bosques experimentaron una fuerte reducción y fueron aumentando considerablemente los daños ambientales que sufrieron las tierras agrícolas. En 1972, importantes cambios legislativos dieron al gobierno el poder de exigir a los propietarios la reforestación de terrenos privados. Los que no estaban en condiciones de plantarlos, firmaban un contrato de participación de beneficios con las Asociaciones Forestales de Aldea (AFAs) locales, a las que se les había dado la responsabilidad principal del desarrollo forestal en el marco del Saemaul Undong, un movimiento nacional muy extendido, para fomentar las actividades de desarrollo comunitario de autoayuda. Las AFAs eran organizaciones elegidas localmente, administradas en forma voluntaria por los aldeanos y que funcionaban como cooperativas. No cabe duda que al principio, la participación local fue el resultado de una fuerte y autoritaria presión gubernamental. Sin embargo, las AFAs proporcionaron una fuerte base de apoyo local que ayudó a convertir la silvicultura de aldea en un movimiento popular.
34) Trabajando para la asociación forestal de la aldea
Aunque las AFAs, en el fondo están sujetas a la dirección del gobierno, los aldeanos las consideran como instituciones locales dirigidas por la comunidad. Hay más de 21 000 AFAs pertenecientes a las Uniones de Asociaciones Forestales (UAFs) de distrito. Tanto las AFAs como las UAFs, pertenecen a la Federación Nacional de Uniones de Asociaciones Forestales (FNUAF), la cual ha perdido los lazos administrativos con la Oficina Forestal del gobierno que forma parte del Ministerio de Asuntos Interiores. Este convenio, permite a su vez, una eran independencia local y una estrecha relación de trabajo con el gobierno, el cual se hace careo alrededor del 65 por ciento de los gastos del programa. Este nivel de autonomía local ha sido esencial para la participación comunitaria, porque con el pasar de los años, los aldeanos han llegado a asociar a la Oficina Forestal, con actividades policiales relacionadas con su función de protección de los bosques.
Figura 5 Relación entre las organizaciones forestales nacionales y privadas en la República de Corea
Cuadro 4: Corea: Gastos en la reforestación de aldea
|
Clasif. |
Gastos totales |
Gastos del Gobierno |
Gastos de los aldeanos |
||
|
Año |
Volumen de trabajo |
||||
|
Central |
Provincial |
||||
|
(1 000 ha) |
(1 000 Won) |
||||
|
Total |
1 000 |
143 491 |
76 502 |
13 805 |
53 184 |
|
84 2a |
90 307 |
|
|
|
|
|
920b |
53 184 |
|
|
|
|
|
1973 |
35 |
4 183 |
3 453 |
730 |
2 776 |
|
1974 |
92 |
7 183 |
5 892 |
1 291 |
2 770 |
|
1975 |
110 |
8 767 |
7 434 |
1 333 |
3 884 |
|
1976 |
82 |
10 480 |
8 987 |
1 493 |
5 079 |
|
1977-82 |
523 |
59 694 |
50 736 |
8 958 |
38 675 |
Fuente: Gregersen, 1982
a/ Reforestación
b/ Control de la erosión
Cuadro 5: Subproductos de los bosques de aldea generadores de ingresos
Unidades: Cantidad: toneladas
Precio: Won
|
Producto |
|
Año |
|||||||
|
1971 |
1972 |
1973 |
1974 |
1975 |
1976 |
1977 |
1978 |
||
|
Hongos de roble |
Cantidad |
208 |
263 |
240 |
337 |
456 |
496 |
678 |
776 |
|
Precio/kg |
|
|
|
|
3 250 |
3 360 |
6 250 |
7 350 |
|
|
Hongos de pino |
Cantidad |
65 |
170 |
215 |
137 |
441 |
228 |
327 |
983 |
|
Precio/kg |
|
|
|
|
4 100 |
7 853 |
11 502 |
16 425 |
|
|
Fibra de kuzu |
Cantidad |
274 |
204 |
341 |
312 |
398 |
341 |
658 |
329 |
|
Precio/kg |
|
|
|
|
1 693 |
1 858 |
2 198 |
2 449 |
|
|
Corteza de alcornoque (corcho) |
Cantidad |
768 |
772 |
782 |
921 |
815 |
616 |
715 |
788 |
|
Precio/mt |
|
|
|
|
39 823 |
48 672 |
61 563 |
76 691 |
|
|
Resina |
Cantidad |
689 |
459 |
1 |
376 |
866 |
993 |
290 |
206 |
|
Precio/mt |
|
|
|
|
19 646 |
24 486 |
29 327 |
34 814 |
|
|
Castañas |
Cantidad |
2 789 |
2 905 |
2 949 |
3 449 |
7 697 |
16 789 |
20 594 |
29 494 |
|
Precio/kg |
|
|
|
|
372 |
420 |
480 |
713 |
|
Fuente: Gregersen, 1982
Entre 1973 y 1978, las AFAs reforestaron más de un millón de hectáreas, con una mezcla de especies para leña, fruta, corta rotación y madera. Los ingresos provenientes de los hongos, de la fibra para papel mural y de otros productos, los cuales habían sido introducidos en las parcelas forestales, han crecido rápidamente. La Federación Nacional de Uniones de Asociaciones Forestales se ocupó de la comercialización; el gobierno proporcionó créditos a bajo costo, así como servicios de investigación y extensión.
Aunque muchos de los aspectos de este programa son evidentemente particulares de Corea, algunos de los principios y enfoques básicos usados podrían tener una gran aplicabilidad; entre ellos: el enfoque de carácter general con respecto al desarrollo rural, la combinación de la planificación recíproca vertical, el énfasis en el mejoramiento a corto plazo de los ingresos y el bienestar, el apoyo público para el rápido desarrollo de mercados para la madera y otros productos forestales como por ejemplo los hongos, la prestación de servicios adecuados de asistencia técnica y extensión, un ambiente legislativo propicio y el acceso oportuno a subvenciones y préstamos financieros (Gregersen. 1982).
5.2.1 En relación al control de la tierra y los árboles
5.2.2 Distribución de los beneficios
5.2.3 Aspectos institucionales y direccionales
A pesar de sus ventajas teóricas, la silvicultura colectiva ha tenido hasta ahora, una trayectoria irregular. En muchos países, el progreso ha sido lento y ha encontrado muchas limitaciones que no han estado relacionadas con el tema de la difusión de tecnologías nuevas e innovadoras de silvicultura rural; más bien parece ser una cuestión de cómo y porqué coopera la población.
Posiblemente, la limitación más seria para la silvicultura comunal esté en la heterogeneidad social, política y económica de las comunidades rurales (Noronha, 1983, 1982: Hoskins, 1982a y b). Por ejemplo, en Corea la silvicultura comunal ha tenido mas éxito cuando la homogeneidad socioeconómica ha sido mayor. Sin embargo, en muchos países, las comunidades están constituidas por mosaicos culturales de diferentes grupos sociales y económicos, divididos por casta o afiliación tribal y por grandes diferencias en los ingresos. En consecuencia, en las aldeas casi siempre hay necesidades conflictivas: entre agricultores y pastores, entre los que carecen de tierra y los propietarios, entre hombres y mujeres, etc. Quizás falta una orientación colectiva hacia los recursos arbóreos, y las instituciones existentes pueden ser incapaces de desarrollar un sistema efectivo del manejo de los recursos comunes. Por ejemplo, en Gujarat, una evaluación a mediados de la ejecución de los programas de parcelas forestales de autoayuda, indicó que esas actividades eran difíciles de iniciar, debido a la heterogeneidad de las comunidades y a la falta de confianza popular, en los sistemas que pretendían asegurar la distribución equitativa de los ingresos obtenidos de las parcelas boscosas.
Los conflictos por el uso de la tierra han demostrado ser uno de los obstáculos mas serios para la implementación efectiva de los proyectos forestales comunales. A menudo son una expresión de la heterogeneidad básica y la pugna de intereses entre los aldeanos. Las tierras comunes, raramente están sin usarse, y la plantación de árboles en ellas es probable que afecte algunas prácticas de su uso, dejando posiblemente a algunos miembros de la comunidad en peores condiciones que antes. En muchos casos, la pérdida de terrenos de pastoreo dedicados a bosques comunitarios, ha afectado particularmente a las personas mas pobres de la comunidad. La lección de la experiencia es muy clara: cualquier posible conflicto de intereses sobre el acceso a la tierra, es absolutamente necesario resolverlo como sea, para el éxito de los programas forestales comunales.
Los miembros de una comunidad pueden tener costumbres y usos aceptables o competitivos por la tierra. Los usos pueden cambiar con cada estación o actividad. Determinadas familias pueden tener derecho a la recolección, otras al pastoreo o a pasar por ellas, otras a cultivar el mismo terreno en diferente época. Usos privados irregulares e ilícitos de las tierras comunes y públicas pueden tener un valor económico importante y se deberá tener en cuenta si se están planeando actividades alternativas. Las situaciones de jure y de facto con respecto al control de la tierra, quizás son muy distintas, pero incluso donde son mas fielmente congruentes, puede simplemente no haber terrenos comunes suficientes para satisfacer todas las necesidades. Por ejemplo, en Uttar Pradesh, en la India, está muy difundida la política de distribuir terrenos comunes manejados por la aldea, a los campesinos que carecen de ellos. La consecuencia es un fuerte aumento de las presiones sobre los suelos restantes manejados por la aldea, lo que implica que éstos no estén disponible para las parcelas forestales comunitarias (Noronha, 1980).
En cambio, hay situaciones donde los terrenos públicos nominalmente están de hecho, bajo el control privado de los individuos. En un proyecto forestal comunitario en Azad Kashmir, en Pakistán, las plantaciones originalmente tuvieron que ser emprendidas en tierras del gobierno y más tarde se extendieron a tierras comunes “shamlat”, sin embargo, a mitad del proyecto se descubrió que la mayor parte de los shamlat, en realidad estaban bajo el control privado de los agricultores mas ricos. Estos mismos sectores estaban deseosos de aprovechar las subvenciones que el proyecto daba para la plantación, esperando poder plantar sus terrenos totalmente a expensas del gobierno y además protegidos de los otros (Cernea, 1981). Después de esto, el programa se ha modificado para adaptarlo a los objetivos iniciales.
En muchos sistemas de tenencia tradicionales, hay a menudo una distinción entre la tenencia de la tierra y la tenencia de los árboles. Plantar especies arbóreas, incluso en suelos comunales, puede influir de manera significativa sobre el control de la tierra. Por ejemplo, aun cuando existan terrenos de propiedad comunal, las personas que plantan en ellos, pueden adquirir ciertos derechos de propiedad, ya sea sobre los árboles o sobre el suelo. En algunos casos, la actividad de plantación por el departamento forestal en estos terrenos, ha sido interpretada como una acción del gobierno para apropiárselos. En ambas ocasiones, la intención de que los beneficios obtenidos de los bosques comunitarios sean distribuidos equitativamente, está comprometida.
Un problema estrechamente relacionado es cómo distribuir los beneficios obtenidos de las actividades forestales comunales. A menudo puede ser una función de cómo están establecidos los derechos de utilización de los bosques cultivados en tierras comunes. Los habitantes de una determinada aldea pueden tener derechos a utilizar los árboles, mientras que a los afuerinos se les niega el acceso a ellos. Por ejemplo, un tribunal de Nigeria sostuvo, en 1926, el principio de que sólo la población local de los alrededores podía cosechar las palmas.
Sin embargo, en la mayoría de los casos, el problema es realmente de cómo distribuir equitativamente entre los miembros de la comunidad los beneficios provenientes de los bosques comunitarios. Dentro de una comunidad el acceso a los árboles que crecen en forma natural en tierras comunes y públicas, no siempre está bien definido: puede depender de la categoría dentro de la aldea, del ingreso familiar, de la proximidad física a las tierras comunes, del tamaño de la familia, etc. Los derechos de tenencia de los árboles, los cuales definen el derecho a usar los que han sido plantados en propiedades comunes, pueden ser establecidos con criterios similares. Sin embargo, éstos pueden no coincidir con los objetivos del proyecto, que enfatiza la distribución equitativa de los costos y beneficios de una actividad.
Las cuestiones relativas a la manera de distribuir las ganancias han planteado serios problemas a muchos proyectos de silvicultura comunal, debido a que el método para dividir el producto no había sido definido ni acordado. A menudo los participantes no están seguros de si éstas irán al departamento forestal, a un fondo común de la aldea, a grupos o proyectos específicos o si se repartirán directamente entre los aldeanos. De todos modos, la posibilidad de que se resuelva o no el problema de la distribución de los costos y beneficios de un proyecto, depende en eran parte de la confianza que los aldeanos tengan en sus jefes locales y la medida en que se hayan establecido y acordado públicamente los acuerdos. Muchos campesinos son profundamente desconfiados de las transacciones financieras realizadas por otros en su nombre.
También es necesario tener en cuenta las limitaciones particulares de los programas de orientación comercial. Casi todos loe programas en la India han sido ejecutados en zonas donde existe una fuerte demanda comercial de los productos del bosque.
Estas actividades pueden constituir un eficaz sistema para obtener fondos comunitarios destinados a la construcción de escuelas, a la mejora del abastecimiento de agua, a la construcción de instalaciones sanitarias o a proveer otros beneficios locales.
Por útiles que tales acuerdos comerciales fuesen para la comunidad en general, pueden tener un escaso efecto positivo sobre el aumento de la disponibilidad de productos de los árboles, para la población de los niveles económicos mas bajos. Aumentar el suministro de leña quizás haga bajar su precio en el mercado: pero como muchos campesinos pobres no pueden comprar leña a ningún precio, tendrán que continuar usando otras fuentes tradicionales de combustibles, tales como residuos agrícolas o excrementos de animales.
En los planes comunitarios donde no se ha acordado un método claro y localmente aceptado de la distribución de los beneficios, es muy posible que las dificultades aparezcan cuando los árboles sean utilizados. Esto es motivo de preocupación en algunos países, donde las plantaciones comunales establecidas a finales de la década de 1970 están comenzando a llegara la edad de producción. La continuación de muchos proyectos más allá de la primera cosecha, dependerá en gran medida de haber resuelto este problema.
Un criterio para asegurar que todos los miembros de una comunidad o grupo de usuarios se beneficien de los bosques comunitarios, consiste en garantizar que las ganancias sean divididas en partes iguales. De hecho, este es el criterio aplicado a muchos panchayats en Nepal y la India.
La tarea de apoyo a la silvicultura comunal, es a menudo comparada con las de reforzamiento de las instituciones locales. Sin embargo, las instituciones comunitarias existentes, con frecuencia perpetúan las diferencias y desigualdades que tienen, ya que tienden a representar y mantener los modelos locales de poder e interés. Esto es especialmente cierto, en las comunidades con una eran diferencia en la distribución de los ingresos. Los miembros más ricos suelen tener mayor peso a la hora de las decisiones. Son capaces de movilizar el apoyo de las personas que dependen de ellos para obtener bienes tales como empleo, arriendo de tierras y préstamos. Consecuentemente, sus opiniones pueden prevalecer sobre los intereses de la comunidad entera.
Sería demasiado optimista pensar que los miembros poderosos de la comunidad, pueden estar dispuestos a representar las opiniones de los pobres. Frecuentemente se oponen o impiden las medidas cuya finalidad es introducir cambios y una reforma social. Esto también puede ser aplicable a los agentes locales de los servicios forestales y de otros servicios gubernamentales. Por consiguiente, no se puede suponer que concediendo a las instituciones locales la autoridad para llevar a cabo actividades forestales comunitarias, éstas favorecen automáticamente la causa de los más pobres de la comunidad. Carece de realismo esperar que las actividades forestales comunitarias en las aldeas, serán más progresistas que en el resto de la sociedad.
El fortalecimiento o creación de las instituciones locales es una empresa larguísima y compleja, y hay que tomar en cuenta la distribución real del poder social, económico y político a nivel local. Nuevamente en esto las expectativas han de ser realistas. A menudo, mucho depende de las instituciones centrales tales como, departamentos forestales, de colaboración promocional, de provisión de manejo del proyecto y de llegar a un sistema de distribución equitativo de beneficios del proyecto. Esto es especialmente aplicable, si se prevé que una comunidad tendrá que arriesgar recursos como capital y mano de obra, para el cultivo de árboles. Los posibles enfoques incluyen proyectos demostrativos de desarrollo en tierras públicas, así como promover la silvicultura comunitaria a través de actividades forestales en fincas.
El nivel de confianza dentro de una comunidad, así como entre éstas y el gobierno, esta frecuentemente relacionado con el proceso mediante el cual se establecen acuerdos entre ellos. Mientras mayor sea el grado de discusión pública al inicio de un proyecto, acerca de la manera de distribuir los beneficios provenientes de los bosques comunales y de la medida en que esta discusión conduzca a un consenso, mayor será el nivel de confianza entre los campesinos y los dirigentes comunitarios.
Quizás el concepto más concreto de manejo que surge de la experiencia adquirida hasta la fecha en relación con la silvicultura comunal, es que para tener éxito, los grupos de manejo no necesitan estar geográficamente definidos por aldeas o panchayats, sino más bien, por grupos de usuarios con un interés compartido en el manejo de determinado recurso. Sin embargo, se deben considerar los intereses de todas las partes afectadas por la actividad. En los casos donde los habitantes se organizan alrededor de necesidades forestales o ambientales sentidas, el apoyo puede ser particularmente efectivo.
Algunas limitaciones institucionales locales pueden requerir una legislación pública antes que los programas de silvicultura comunal (así como otros enfoques orientados a las actividades forestales comunitarias) puedan ser implementados. El establecimiento de sistemas alternativos de tenencia de la tierra, como en Nepal, puede ser un método jurídico eficaz para favorecer la participación de la comunidad. A veces la legislación debe ser mas autoritaria, como en Corea; pero, este enfoque no siempre es realista, dada la variedad de respuestas individuales y culturales a las expresiones de la autoridad y las dificultades que se plantean para hacer cumplir la legislación.
En algunos casos, como en el Proyecto Integrado para la Conservación y Reforestación Comunitaria de las Cuencas Deterioradas (PRIDECU) en Colombia, ha sido posible superar las limitaciones relativas a la disponibilidad de tierras para uso comunal, mediante la asignación de terrenos públicos. En las cuencas donde el bosque esta establecido, han surgido fuertes presiones que han fomentado entre los colonos ilegales, la formación de sociedades cooperativas, con las cuales pueden solicitar el titulo de propiedad de tierras públicas degradadas. Al otorgárseles ese título, las cooperativas recientemente formadas establecen un convenio de ordenación del uso de la tierra con el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente (INDERENA).
Hay otros obstáculos institucionales que también pueden limitar el éxito de la silvicultura comunitaria: sistemas deficientes en la distribución de plantas, dirección equivocada, falta de fondos en la aldea para pagar la mano de obra en el momento oportuno, plantaciones exóticas inadecuadas frente a otras opciones de manejo de bosques naturales, etc.
Proporcionar protección a las parcelas forestales comunales es un problema bastante frecuente, el cual a veces puede ser reducido mediante la plantación de árboles en forma escalonada a través de varios años: esto permite que las áreas que hay que proteger en todo momento sean de un tamaño pequeño. Cuando los árboles llegan al estado en que el ganado no puede ocasionarles daño, se pueden abrir estas tierras al pastoreo y al ramoneo. También se le puede permitir a la gente el acceso a las zonas protegidas para que recojan forraje, que es bastante probable que se produzca en mayor cantidad en estos terrenos protegidos del libre pastoreo.
Es también importante el sistema de manejo silvicultural que se adopte. Por ejemplo, si se deben satisfacer las necesidades diarias de la comunidad, pueden ser precisos ciclos de corta anual. Sin embargo, si la parcela forestal es muy chica y la comunidad grande, la división anual de una cosecha pequeña puede no ser factible. Igualmente, si la población local va a participar en la cosecha, pueden ser preferibles planes socialmente realizables tales como el raleo, a sistemas técnicamente más difíciles como la poda selectiva. Naturalmente, cualquier sistema de manejo debe estar al alcance de la capacidad técnica del grupo de usuarios y debe ser lo suficientemente sencillo para que los miembros se sientan seguros de poder controlarlos en la práctica.
Las actividades forestales comunales raramente han conseguido satisfacer las expectativas que se han depositado en ellas. El problema no ha sido tanto que estos enfoques sean intrínsecamente inmanejables, sino que han sido saturados de retórica y de objetivos demasiado ambiciosos. La realidad factible y las expectativas han estado con frecuencia muy separadas entre sí. Además, las cuestiones relativas al manejo comunal, a la tierra y a la distribución de beneficios, han demostrado ser en las actividades forestales comunales, mucho más complejas de lo que los planificadores habían esperado. El resultado ha sido una cierta sensación de desilusión.
No obstante, la experiencia ha demostrado que cuando las circunstancias son adecuadas y el apoyo de los gobiernos es eficaz, los servicios forestales y las organizaciones locales pueden conseguir resultados muy importantes en la plantación comunitaria de árboles. Los casos en Corea y en la India han demostrado esto en gran medida.
Sin embargo, hay que aceptar las limitaciones practicas de estos proyectos, sobre todo en cuanto a su capacidad para conseguir cambios sociales importantes. Es cierto que los programas forestales comunales pueden constituir un medio eficaz para ayudar a los miembros mas pobres de la comunidad, pero esto depende casi totalmente, de que la organización comunitaria local se comprometa a hacerlo.
Si se considera la plantación como una empresa puramente comercial y la madera es vendida a los comerciantes de las zonas urbanas, el resultado será semejante al de un programa de fincas forestales. Habrá un aumento neto en la producción total de biomasa en el área, pero la disponibilidad de forraje y leña para los pobres puede disminuir.
El caso no es que loe proyectos forestales comunales perjudiquen necesariamente a los pobres, sino que no los benefician automáticamente. Si se considera la solución de los problemas de los miembros más pobres de una comunidad como uno de los objetivos primordiales de un programa, su planificación e implementación tendrán que ser expresamente adaptadas para el logro de este objetivo. La simple seguridad de que los árboles están disponibles y que pueden ser devueltos a las organizaciones comunitarias locales, no significa necesariamente, por si misma, que los pobres vayan a obtener beneficios dignos de consideración.
Es importante que la práctica poco satisfactoria de algunos de estos programas no eclipse los importantes logros que se han conseguido en otros casos y el gran potencial de este enfoque. Los programas comunales siempre requerirán una concienzuda preparación. Quizás no consigan ofrecer los resultados espectaculares de producción de las fincas forestales, con las que a menudo se comparan. Sin embargo, bajo condiciones apropiadas casi todos los diversos tipos de programas que se han desarrollado hasta la fecha, ofrecen oportunidades para una acción eficaz y relevante.
