MARCO ANALITICO PARA EL ESTUDIO DE PROYECTOS FORESTALES Y ARBOREOS
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Marco analítico
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INTERACCIONES

Dada la caracterización de la naturaleza de los bienes y las reglas de trabajo, las suposiciones sobre los individuos representativos sugieren que la gente adoptará estrategias maximizantes dentro de las reglas del juego. Es decir que tratarán de explotar las oportunidades y cumplirán con las restricciones en la medida exigida por quienes aplican las reglas. El grado en que la gente rural cogestione el patrullaje del bosquete es una variable importante para definir el carácter de las reglas de trabajo. Con relación a los recursos forestales, es razonable esperar que la gente no invertirá voluntariamente en la producción del bien público de manejo ambiental. Más bien, lo harán únicamente si alguna forma de organización gubernamental -sea ésta formal o informal a nivel local, o una formal impuesta desde afuera-, crea un nivel razonable de seguridad de que todos cumplirán con las reglas del manejo forestal.²⁵ Caso contrario, la mayor parte de la gente espera simplemente que los demás harán la inversión necesaria, para que puedan “viajar gratis.” Sin embargo, si los derechos de propiedad para todas las especies arbóreas que crecen en los campos o terrenos no cultivados fueran transferidos a los dueños de dichos terrenos, y la aplicación de sus derechos fueran factibles a costos razonables de transacción, entonces indudablemente algunos propietarios invertirían en árboles como bienes para sus propios fines privados. Al incrementar el tamaño del recurso forestal, ayudarían a producir el bien público de manejo ambiental. Es una interrogante empírica especular si el nivel resultante de manejo ambiental sería adecuado.

Sin embargo, se puede prever que la gente manejará los recursos de acervo común para el rendimiento sostenido, si se cumplen ciertas condiciones. Una de las primeras, es que tengan derechos de propiedad claramente reconocidos sobre el recurso, y que dichos derechos hayan creado oportunidades para inversión en la renovación y manejo del recurso. Sin eso el recurso es, en efecto, un bien de acceso abierto. Las inversiones de algunos pueden ser explotadas por otros sin autorización. Sería un comportamiento irracional invertir en el mantenimiento o enriquecimiento del recurso bajo tales circunstancias. Además, los grupos para el manejo de la propiedad común deben tener la autoridad para formular, modificar y hacer cumplir las regulaciones para el uso del recurso forestal. Ellos también deben tener disponible el acceso, sin mucho costo, a los funcionarios que tengan el poder autoritativo para resolver las disputas sobre estas funciones. Empero, el mero acceso a tales funcionarios no es suficiente. Estos deben dar a los representantes de los grupos de manejo de la propiedad forestal común el tratamiento que responda a las inquietudes locales. Un pequeño grupo de manejo y una preferencia compartida que favorece el manejo forestal, son dos otras condiciones importantes que deben cumplirse. La primera tiende a reducir los costos de información involucrados en el seguimiento del comportamiento en parte de los miembros del grupo de usuarios. La segunda, ayuda a generar un consenso sobre la necesidad de las reglas de manejo. Una serie de otras condiciones favorables para el manejo de recursos de acervo común se formularon durante la Conferencia sobre el Manejo de los Recursos de Propiedad Común.²⁶

Se puede suponer que los productores rurales invertirán en los recursos forestales privados y los manejarán, si los costos de hacer valer sus derechos de propiedad son aceptables y la demanda de usos en el propio sitio, o para fines de consumo, son suficientes. Los costos de ejecución son un factor crítico: en el pasado, los productores rurales interesados en plantar árboles generalmente lo han hecho en áreas de jardines amurallados o conjuntos residenciales, donde los árboles estaban protegidos de los animales que merodeaban libres y donde se respetaban, al menos hasta cierto punto, los derechos de propiedad de sus dueños.

RESULTADOS

Los resultados son la consecuencia de los patrones de interacción resultantes de las estrategias adoptadas por los actores, al procurar maximizar su propio interés. Las consecuencias casi siempre inciden en los demás, que posiblemente no tengan ningún papel directo en las acciones de producir, manejar o utilizar los bienes respectivos, así como otros actores que participan directamente. Los resultados pueden evaluarse a la luz de diferentes criterios. Comúnmente, se consideran la eficiencia y la equidad.²⁷ En el caso de los proyectos forestales, los criterios apropiados de evaluación serían la eficiencia en la preservación de la base del recurso y en la satisfacción de las necesidades consuntivas, así como la distribución equitativa de los beneficios. Mientras que, en teoría, se puede medir ambas, los requisitos metodológicos para analizar los patrones de distribución con exactitud son exigentes, y no se pretenderá hacerlo en el contexto de este análisis institucional rápido. La eficiencia de la preservación o extensión forestales puede medirse, a grandes rasgos y con mayor facilidad, mediante una comparación sencilla de una serie de momentos de fotografias de una área determinada o de imágenes satelitales. Las estimaciones de la memoria de las condiciones antes y después son útiles también, pero deben utilizarse con cuidado.

Figura 9a:

Transacciones autoritativas

Ilustración del Ejemplo 3:
Reglas formales del Código Forestal

Figura 9b:

Transacciones autoritativas

Ilustración del Ejemplo 3:
El responsable forestal del distrito no controla al encargado forestal de campo y los usuarios potenciales no apelan a las determinaciones de éste.

Conclusión Aplicaciones del marco al análisis de los proyectos

El diseño de las instituciones, incluyendo las encargadas de los proyectos de producción y manejo forestales, debería reflejar los atributos de los bienes que tratan de producir. Cuando no se toma en cuenta estos aspectos, son frecuentes las soluciones poco apropiadas. Los proyectos, en consecuencia, fracasan. Las instituciones establecidas para regir las relaciones del mercado y las otras, son creaciones humanas. Crean conjuntos de incentivos positivos y negativos que apoyan ciertos patrones de comportamiento y desalientan otros tipos de conducta. Si esos incentivos se conforman con los atributos de los bienes que son el objetivo de la acción del proyecto -siempre que la coincidencia sea apropiada-, entonces se mejoran las probabilidades de sostener las actividades del proyecto.

En el contexto de esta revisión de cuatro proyectos forestales organizados y ejecutados en el Níger, el enfoque inicial en cada caso será determinar la naturaleza del bien forestal. Esto depende, como ya se anotó, del carácter inherente del bien, y de la tecnología disponible para la reproducción, manejo, protección y cosecha. Se recogerá entonces la información del personal del proyecto, de los responsables forestales nigerinos y productores rurales (como agricultores y pastores) que han participado en cada proyecto, para obtener sus puntos de vista sobre las reglas de trabajo del proyecto y las estrategias adoptadas por diferentes individuos representativos, en busca de su propio interés con relación al manejo forestal. Finalmente, se pretenderá indicar brevemente los resultados de cada proyecto a la luz del criterio de la eficiencia en protección, manejo y mejoramiento de los recursos forestales locales.

El análisis llega a conclusiones sobre el manejo, que están en conflicto con algunos de los principios que fundamentan el Código Forestal Nigerino, en particular con la interpretación de dichos principios hasta estos últimos años. Los principios y su interpretación suponen implícitamente que una buena parte de los recursos forestales nigerinos deben considerarse como un recurso de propiedad común, o un bien público. Como se indicó en el análisis presentado, tales suposiciones parecen altamente realistas. Los recursos forestales producen algunos bienes públicos, como por ejemplo la estabilización ambiental, que no están sujetos a la exclusión, y cuyo consumo es conjunto (no rivalizado). Además, en el Niger los recursos forestales tienen frecuentemente el carácter de recursos de acervo común. Es dificil excluir a un grupo de usuarios comunes (que casi siempre no son, nótese, propietarios). Al mismo tiempo, los usuarios utilizan estos recursos en forma separable y potencialmente competitiva. El Código Forestal Nigerino, como ya se anotó, reconoce esto implícitamente.

Donde divergen el Código y los instrumentos analíticos aquí presentados, es en el nivel al cual debe darse el manejo de los bienes públicos y los recursos de acervo común. El Código supone explícitamente que estas dos actividades son funciones nacionales. La provisión del bien público del manejo ambiental y del manejo de los recursos forestales de acervo común y cuencas hidrográficas, que tienen papeles críticos en la estabilización, regeneración y enriquecimiento de los ambientes nigerinos, son la responsabilidad explícita del Servicio Forestal y de Vida Silvestre. El Director del Servicio podrá, según los términos de los párrafos del Código, autorizar autoritativamente a sus subordinados para ejecutar y aplicar el reglamento del Código. Los subordinados son los responsables de manejar los bosques nacionales, “áreas protegidas” y “especies protegidas”, donde crezcan. Dada la gran autonomía que posee la mayoría de los encargados forestales nigerinos a nivel de campo para operar, y la gama o variación de formas de control sobre los recursos de los que están investidos, en la práctica gozan de poderes decisivos bastante extensos. Asimismo, los productores rurales que tienen su propio terreno están obligados por las disposiciones del Código Forestal, a realizar un seguimiento de la observancia de dichas disposiciones en los terrenos bajo su control. Esto se aplica especialmente a las 15 especies protegidas, identificadas por los redactores del Código como árboles de importancia primordial, ya sea para la producción forestal consuntiva o para usos no consuntivos en el propio sitio. Mientras se espera que los propietarios disuadan a los usuarios de los recursos forestales de las prácticas ilegales en sus tierras, ellos no pueden, por sí mismos, hacer cumplir las disposiciones recurriendo a funcionarios fácilmente disponibles provenientes de jurisdicciones locales que tienen otros propósitos generales. Tampoco pueden cobrar en dinero por daños y perjuicios, a los usuarios que podan o talan las especies protegidas. Estas disposiciones se derivan del hecho de que el Código trata al recurso forestal como un bien público indivisible a nivel nacional, y como un recurso de propiedad común.

El análisis aquí presentado sugiere fuertemente que se podría lograr una provisión mucho más eficaz del bien público de estabilización ambiental y manejo de los recursos de acervo común, al descentralizar la autoridad sobre dichos recursos hacia las unidades locales más pequeñas. En otras palabras, mientras que la estabilización ambiental claramente constituye un bien público, la mayor parte de la provisión puede organizarse a nivel local. Como parte de esta devolución del poder sobre los recursos forestales, las jurisdicciones locales, sean generales o de propósito especializado, que asumieran la autoridad de las decisiones cotidianas sobre la provisión y manejo, así como para la organización institucional a largo plazo y el financiamiento de tales actividades en una determinada área local, ejercerían el poder de elaborar, modificar y aplicar las reglas sobre los recursos forestales. Los ciudadanos o funcionarios locales podrían solicitar ayuda para hacer cumplir el reglamento local cundo ocurrieran usos no autorizados, pero no sufrirían ningún impedimento jurídico para cambiar o aplicar las reglas locales sobre el uso de los recursos forestales.

La lógica que fundamenta el análisis, en cambio, apoya una tendencia de facto que se inició hace varios años en el Níger, de incrementar la participación de los productores rurales y usuarios de recursos forestales en el manejo de la leña y arbustos, donde se pueda disponer de pastos para el ganado, así como de postes pra la construcción, cortinas de viento y cuencas hidrográficas. Aunque, en la mayoría de los casos, este movimiento recién comienza a traducirse en actividades prácticas a nivel local -a veces, en forma sumamente lenta- con la respectiva potenciación de los productores rurales, son buenas las probabilidades de que el movimiento continue y crezca progresivamente. Por esta razón, los instrumentos analíticos de este estudio deben resultar cada vez más útiles en los años por venir, en la medida que los productores rurales -con el apoyo del GON, sus funcionarios y técnicos, y el personal de los organismos de financiamiento- procure elaborar sistemas locales viables de manejo para sus recursos forestales.

NOTAS DE PIE DE PAGINA

¹. Para varios ejemplos de la aplicación de esta técnica a los problemas relativos a los recursos renovables, véase Proceedings of the Conference on Common Property Resource Management, 21–26 abril 1985, preparado por el Panel sobre el Manejo de los Recursos de Propiedad Común, Junta de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo Internacional, Oficina de Asuntos Internacionales, Consejo Nacional de Investigación Científica (Washington, D.C.: National Academy Press); especialmente Ronald J. Oakerson, “A Framework for the Analysis of Common Property Problems”, pp. 13–29, y estudios de caso estructurados, en forma general, en términos de este marco, pp. 63–257.

². Sin embargo, véase, en Proceedings of the Conference on Common Property Management, Margaret A. McKean, “Management of Traditional Common Lands (Iraichi) in Japan”, pp. 533–89, para un estudio de caso rico e instructivo sobre el manejo sostenido de recursos forestales durante los últimos siglos en el Japón.

³. John R. Commons, The Legal Foundations of Capitalism (Madison, Wis: University of Wisconsin Press, 1968; primera publicación en Nueva York, NY: Macmillan, 1924), pp. 65–142, desarrolló originalmente este análisis sobre las reglas de trabajo de las empresas en funcionamiento como parte de su libro clásico sobre la economía institucional. El empleó los términos de “transacciones” autorizadas y autoritativas antes que “relaciones”, para describir las interacciones entre los individuos y trupos. Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action (Camnbridge, Mass.: Cambridge University Press, 1990), pp. 50 y siguientes utiliza el concepto de las reglas de trabajo como un elemento de un análisis sofisticado de los problemas del manejo de los recursos renovables.

⁴. “M” es la letra inicial de los nombres de los tres distritos -Mirriah, Magaria y Matameye- en los cuales se desarrollaron bosquetes locales durante la primera fase del proyecto.

⁵. International Development Research Centre, Ottawa, Canada.

⁶. Cooperative American Relief Everywhere, New York, NY, EEUU- CARE Noruega viene apoyando las actividades en Majjia desde 1987.

⁷. Fonds d'Aide à la Coopération, París, Francia.

⁸. Caisse Centrale de Coopération Economique, París, Francia.

⁹. Oficina de las Naciones Unidas para el Sahel.

¹⁰. Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.

¹¹. Fred Weber, Review of CILSS Forestry Sector Program Analysis Papers, elaborado para USDA/OICD/TAD/ww-AID/USDA/USFS, P.O. 40-3148-3-00156 (Washington, DC: Forestry Support Program, 1982), p. 15

¹². Esta sección se apoya fuertemente en Vincent Ostrom, The Intellectual Crisis in American Public Administration, ed. rev. (University, Alabama: University of Alabama Press, 1974), pp. 50–52

¹³. Esta forma de satisfacción significa el comportamiento de buscar una solución aceptable para un problema, antes que la solución óptima. Implica un comportamiento racional bajo las condiciones de la información incierta. Se supone que los costos de información para determinar la solución óptima (que son aceptables bajo condiciones de información perfecta e incluso bajo condiciones de riesgo), son tan altos que harían prohibitivo el costo de identificar tal solución ideal. Así, los individuos, actuando de conformidad con su propio interés, podrían-bajo condiciones de información incierta-aceptar una solución que posiblemente sea menos conveniente que la solución óptima actuando en forma racional.

¹⁴. El respaldo para esta sección se fundamenta fuertemente en Ronald J. Oakerson, “A Model for the Analysis of Common Property Problems”, en Proceedings of the Conference on Common Property Resource Management, organizada por el Panel sobre Manejo de los Recursos de Propiedad Común/BOSTID/OIA/NRC (Washington, DC: National Academy of Sciences Press, 1986), pp. 13–29. Otras obras pertinentes incluyen Elinor Ostrom, “A Method of Institutional Analysis,” en Guidance, Control and Evaluation in the Public Sector, ed. por F.X.Kaufmann, G. Majone y V. Ostrom (Berlín/Nueva York: Walter de Gruyter, 1986), pp. 459–75. Véase también Vincent Ostrom y Elinor Ostrom, “Public Goods and Public Choices,” en Alternatives for Delivering Public Services: Toward Improved Performance, ed. por E.S. Savas (Boulder, Colorado: Westview Press, 1977), pp. 7–49.

¹⁵. Elinor Ostrom utiliza el término de “unidades de uso” para definir tanto los productos fungibles que pueden ser producidos por un recurso de propiedad común (como por ejemplo frutos, forraje o postes de construcción del bosquete), como la cantidad de tránsito que una estructura, como un puente o camino, puede soportar. Ostrom, “Issues of Definition and Theory: Some Conclusions and Hypotheses,” en Proceedings of the Conference on Common Property Resource Management/BOSTID/OIA/NRC (Washington, DC: National Academy of Sciences Press, 1986), pp. 604–05. □

¹⁶. Ostrom y Ostrom, Alternatives for Delivering…, pp. 20–22.

¹⁷. Manucur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1965), pp. 43–52.

¹⁸. Vincent and Elinor Ostrom, “A Theory for Institutional Analysis of Common Pool Problems,” en Managing the Commons, ed. por Garrett Hardin y John Baden (San Francisco, Calif: W.H. Freeman, 1975), pp. 157–72).

¹⁹. John R. Commons, Legal Foundations of Capitalism (Madison, Wisc: University of Wisconsin Press, 1957; first published New York, 1924 por Macmillan), pp. 65–213.

²⁰. John R. Commons, Legal Foundations…, pp. 134–42.

²¹. Commons, Legal Foundations…, pp. 147–48.

²². Commons, Legal Foundations,…, pp. 65 – 100 esp. 97.

²³. Mientras que las multas usualmente no son de montos elevadísimos, sí pueden ascender al equivalente en dinero de 100 kg., de mijo o más, el alimento básico. Una familia de seis personas (dos adultos, dos jóvenes y dos niños) consume aproximadamente cinco kilogramos de mijo al día.

²⁴. Nótese que, en este ejemplo, se supone que el hermano no es un funcionario electo o designado por alguien de afuera, como por ejemplo el jefe cantonal o el jefe de la jurisdicción del Distrito. Más bien, es un ayudante “informal” del jefe de la aldea, pero reconocido a nivel local como representante de la autoridad gubernamental de la entidad directiva en funcionamiento de la aldea. En este sentido, es funcionario de tal entidad.

²⁵. C. Forde Runge, “Common Property and Collective Action in Economic Development,” en Proceedings of the Conference on Common Property Resource Management, preparado por el Panel sobre Manejo de los Recursos de Propiedad Común /BOSTID/OIA/NRC (Washington, DC: National Academy of Sciences Press, 1986), pp. 31–52, esp. 42–48.

²⁶. E. Ostrom, Proceedings of the Conference…, pp. 608–612.

²⁷. Oakerson, Proceedings of the Conference…, pp. 21–22.