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MARCO ANALITICO PARA EL ESTUDIO DE PROYECTOS FORESTALES Y ARBOREOS *

* El marco analítico que estamos compartiendo se sustenta en estudios de caso de proyectos de manejo forestal y arbóreo en Níger (4 estudios de caso), que no estamos incluyendo en esta ocasión por tratarse de experiencias fuera la región. En cualquier caso, si tiene interés en conocer estos estudios de caso, puede solicitar estas mismas notas en su versión en inglés (Community Forestry Note 10) a FAO, Roma, Italia.

Introducción

El Capítulo 1 de este documento presenta el marco analítico utilizado para examinar cuatro proyectos forestales y arbóreos en ejecución en la zona agrícola austral del Níger, entre 1974 y 1987. Todos fueron diseñados para incrementar los recursos forestales en las áreas de proyecto al lograr la participación de las poblaciones locales en alguna o todas las fases de la producción, protección y-donde se contemplaran los usos consuntivos- explotación de árboles y arbustos. El análisis se enfoca en los conjuntos de instituciones -locales, proyectos, organismos técnicos, administrativos y nacionales- que estructuran las interacciones concernientes a los recursos forestales en las áreas de los proyectos. Este capítulo resalta cómo las instituciones pueden estimular o'impedir el manejo local de los recursos forestales. Los cuatro proyectos (véase el Resumen Ejecutivo) sirven como ejemplos para ilustrar el uso del marco analítico. Puede utilizarse también en forma de diagnóstico para analizar una amplia gama de problemas relativos al manejo de los recursos y la prestación de servicios públicos. Además, los analistas y la población local pueden aprovechar el marco para diseñar instituciones que satisfagan las necesidades de los usuarios de los recursos forestales. En este contexto, se convierte en un instrumento para mejorar la productividad de las actividades de desarrollo y para estimular el manejo ambiental a largo plazo.

El resto de este capítulo está dividido en cuatro partes. La primera, plantea el problema 3a examinarse. La segunda, describe el enfoque analítico del individualismo metodológico y las suposiciones que subyacen en el enfoque. La tercera, presenta el marco analítico y explica la importancia de los atributos o características de los recursos forestales como bienes económicos, que influyen en el éxito o fracaso de los proyectos diseñados para estimular el manejo local de los recursos forestales. El marco para el análisis de los sistemas de reglas va más allá de una evaluación del impacto de las leyes que indica “lo que hay que hacer y lo que no hay que hacer”; examina específicamente cómo las reglas existentes o posibles promoverán o impedirán ciertos tipos de comportamiento. La parte cuarta y final, explica cómo todo esto puede utilizarse en el análisis de los cuatro proyectos forestales nigerinos.

El problema

Varios proyectos forestales han sido ejecutados en el Níger desde el principio de la sequía de 1972–74. Muchos de los proyectos de primera generación contemplaban la producción de madera a partir de plantaciones industriales. Fueron diseñados en base a estimaciones erróneas sobre las características técnicas de las especies exóticas, e información irreal sobre el potencial productivo del medio ambiente global11. En su mayoría, estos proyectos han sido discontinuados. La segunda generación de proyectos pretendió lograr la participación de las poblaciones locales en la producción, manejo y uso controlado de los recursos forestales. Estos proyectos cambiaron su énfasis, al menos en parte, de las especies exóticas a las nativas. Los bosquetes locales (micro-industriales) y variantes de la forestería familiar, fueron las principales estrategias adoptadas durante esta fase. Además, se ha evidenciado una creciente preocupación por el manejo de los bosques naturales, que a menudo se vincula con las operaciones de manejo local de recursos renovables. El manejo de los recursos forestales para múltipes propósitos, fue la orientación dominante en la tercera generación de los esfuerzos forestales en tierras áridas. Por lo tanto, el presente análisis se enfoca en los proyectos diseñados para promover la forestería familiar y el manejo de los bosques naturales.

Todos estos proyectos adolecen de problemas de sustentabilidad institucional y financiera. La sustentabilidad técnica usualmente no es un problema infranqueable. En la mayoría de los casos es técnicamente posible sembrar y sostener árboles sahelianos, en algunos casos exóticos como el neem (Azadirachta indica), el eucalipto (Eucalyptus camaldulensis) y otros. Por otro lado, ha resultado dificil conseguir la participación de la población local en la producción, manejo y uso con rendimiento sostenido de los recursos forestales, como un elemento imprescindible y permanente en sus empresas agrícolas, de agricultura mixta y pastoriles. La experiencia de los sahelianos y los estudios técnicos actuales sugieren que la agricultura en tierra árida, la agricultura mixta y el pastoreo dependen del cultivo de los recursos forestales para poder sobrevivir. Sin embargo, el crecimiento poblacional afecta cada vez más a la agricultura migratoria y al pastoreo trashumante, como estrategias efectivas y de bajo costo para el manejo de los recursos en muchas partes del Níger.

Los productores rurales tienen que continuar adaptando las estrategias de producción a los entornos cambiantes, como lo han hecho muchas veces en el pasado. Bajo condiciones de creciente presión poblacional y una base menguante y progresivamente empobrecida de recursos terrestres, la producción de biomasa leñosa deberá volverse lo suficientemente atractiva para los productores rurales, para que éstos comiencen a hacer las cosas de modo diferente. La gente debe ser alentada mediante incentivos constantes y confiables, a corto y largo plazo, para cambiar los patrones de conducta que impiden la producción y manejo forestales. Asimismo, deben recibir el estímulo de incentivos apropiados para adoptar nuevas formas de conducta que aseguren (1) que los árboles sembrados o la regeneración natural protegida maduren efectivamente, (2) que produzcan beneficios a nivel de estabilización y protección ambiental en el sitio, (3) que cubran las necesidades consuntivas de la gente rural, y quizá (4) que produzcan excedentes comercializables de leña, postes para la construcción y otros productos forestales.

Las clases de comportamiento que deberán reducirse, o eliminarse, incluyen la recolección incontrolada de leña muerta y viva donde ocurra. Generalmente, tal conducta reduce el potencial productivo del recurso y desestimula los esfuerzos individuales o grupales para promover su regeneración. Asimismo, el pastoreo del ganado debe controlarse para proteger la regeneración natural. Las formas positivas del comportamiento a inducirse mediante cambios apropiados en las estructuras de los incentivos, incluyen la promoción y protección de la regeneración natural, la siembra de especies deseables y, según sea necesario y apropiado, el desarrollo de instituciones y organizaciones eficaces para el manejo forestal.

De los cuatro proyectos elegidos para el análisis entre las 15 a 20 operaciones forestales organizadas en el Níger, todos dependían hasta cierto punto de la participación local en sus etapas de planificación o ejecución. Estos cuatro proyectos, como grupo, ofrecen situaciones para estudio a relativamente largo plazo, en las cuales pueden examinarse las estrategias para el manejo y uso forestales de todos los interesados (poblaciones, especialistas forestales nigerinos, otros servidores públicos y funcionarios nigerinos, y personal de los organismos financieros). Los proyectos han cambiado gradualmente con el tiempo. Sin embargo, representan patrones de comportamiento lo suficientemente estables respecto de los recursos forestales locales, para que uno pueda comprender las razones que motivaron que los individuos interesados actúen como lo hicieron dentro de los contextos biofisicos e institucionales específicos de esos proyectos. La mayoría de los actores reconocen los problemas que enfrentan y, en algunos casos, comprenden los requisitos para lograr soluciones sostenibles.

Más tarde en este documento, una discusión específica de la justificación y experiencia de cada proyecto aclarará las problemáticas que cada uno enfrentó. Pero los cuatro enfrentan un conjunto común de problemas en el manejo forestal. Estos deben resolverse no sólo en las áreas de proyecto, sino en todo Níger, así como y las zonas sahelianas y sudanesas del Africa Occidental. Su falta de resolución dará como resultado la continua sobrecarga y destrucción de una base de recursos ya frágil y empobrecida. Con el tiempo, esto llevará inexorablemente a las mismas tristes consecuencias que siguieron a los años de sequía de 1970–74 y 1983–84 en buena parte del Sahel. Sin embargo, a diferencia de las secuelas de las sequías, la reparación y re-estabilización de los recursos críticamente sobrepresionados requerirá mucho más que sólo varios años de buenas lluvias. Los problemas generales que deben resolverse incluyen:

Los problemas en el manejo forestal son un subconjunto significativo de los problemas ecológicos en las zonas sahelianas y sudanesas del Africa Occidental. Muchos observadores de la situación que está evolucionando en el Sahel nigerino, en el transcurso de las últimas dos décadas, han llegado a la conclusión de que las instituciones no apropiadas constituyen una explicación de gran parte del fracaso de los programas y proyectos de desarrollo, e incluso de los esfuerzos locales, para mejorar el manejo de los recursos renovables, incluyendo los forestales. Este documento supone que el comportamiento que apoya el manejo de estos recursos para lograr su rendimiento sostenido o que, en cambio, acelera su destrucción, es determinado en parte por las reglas. Las reglas son creaciones humanas. Son producto de las decisiones políticas. Como tales, se las puede manejar. Un análisis detenido podría indicar por qué algunas reglas actuales sobre el uso y manejo forestales en el Níger resultan inadecuadas. Semejante diagnóstico, junto con una comprensión de las consecuencias probables de reglas alternativas, puede ser utilizado por quienes están interesados en diseñar o modificar sistemas de reglas que estimulen a los usuarios para ayudar a manejar mejor los recursos forestales que sostienen sus sistemas de producción.

Enfoque analítico

El enfoque analítico depende fuertemente del individualismo metodológico y de las suposiciones asociadas, un enfoque normal para la mayoría de los economistas políticos.12 El individualismo metodológico se refiere a la adopción de la perspectiva de los individuos representativos, es decir, los representantes típicos de clases de personas involucradas en las interacciones concernientes a un problema determinado. Los presuntos intereses de estos individuos se formulan explícitamente. El enfoque procura comprender las estrategias adoptadas por individuos representativos, como campesinos, pastores o especialistas forestales, a la luz de sus intereses. Para lograr esto, el analista no sólo atribuye intereses específicos a los individuos, sino que también plantea varias suposiciones sobre ellos.

Las suposiciones generales sobre los individuos deben definirse claramente desde un principio. Se supone que los productores, especialistas forestales, personal de proyectos, funcionarios de organizaciones gubernamentales y todos los demás son individuos racionales y atentos a su propio interés, que funcionan dentro de un contexto de reglas que especifican el comportamiento legal e ilegal. Se supone, además, que los individuos toman sus decisiones bajo condiciones de información incierta y adoptan estrategias de maximización. Cada una de estas suposiciones merece un breve comentario.

Interés propio. Se supone que los individuos tienen preferencias que influyen en su conducta y en las decisiones que toman. Las preferencias pueden variar de individuo a individuo, incluso dentro de las clases determinadas (como los productores rurales, funcionarios gubernamentales y personal de proyecto).

Racionalidad. Se supone que los individuos son racionales, es decir, que son capaces de ordenar las alternativas de las cuales disponen de una manera consistente, a la luz de sus preferencias, desde la más conveniente hasta la menos conveniente.

Información. Los economistas políticos distinguen tres niveles de información, según su grado de certeza: perfecta, riesgosa e incierta. Bajo condiciones de información perfecta, todos los resultados son conocidos y los resultados están determinados. Bajo condiciones de información riesgosa, los resultados son conocidos pero no están determinados, únicamente se sabe sus probabilidades. Tales situaciones existen, pero son de menos interés para este análisis porque las interacciones enfocadas así generalmente se caracterizan por la incertidumbre. Bajo condiciones de incertidumbre, no se conoce ni el rango total de resultados ni sus probabilidades. Así, en lugar de una solución determinada, el analista puede calcular únicamente una gama probable de resultados.

Aprendizaje. Se supone que los individuos que deciden bajo condiciones inciertas aprenden a medida que comprueban estrategias, y encuentran que las experiencias confirman o rechazan sus suposiciones operativas. En su proceso de aprendizaje, tanto sobre la gama de técnicas (por ejemplo, para el manejo forestal) como sobre los costos de las técnicas alternativas (por ejemplo, la regeneración natural desprotegida versus la regeneración natural patrullada y enriquecida por la plantación), el individuo puede cambiar sus preferencias, lo cual refleja un reconocimiento creciente de los costos y beneficios que inicialmente no fueron tomados en cuenta.

Comportamiento guiado por reglas. La mayoría de los economistas políticos suponen que los individuos toman decisiones y actúan dentro de algún marco de ley y orden. Este marco especifica los derechos, libertades, deberes y exposiciones básicos de los ciudadanos, así como los poderes, inmunidades, responsabilidades e incapacidades de los funcionarios que dan el carácter de obligatoriedad jurídica a los derechos ciudadanos. Estos conceptos jurídicos tienen un contenido altamente práctico. Crean incentivos para ciertos tipos de comportamiento y desalientan otros tipos. Estos incentivos pueden especificarse y forman una parte crítica del contexto dentro del cual un individuo busca y escoge una estrategia maximizante; este punto se desarrolla más adelante en la sección sobre las Instituciones y Reglas de Trabajo (segunda sección del siguiente capítulo).

Elección de una estrategia maximizante. Se supone que los individuos buscan y eligen una estrategia maximizante en función de sus preferencias. Una aplicación consistente de esta estrategia debe dar como resultado el mayor beneficio neto para el individuo, o el menor costo para un determinado nivel de beneficio (es decir, la solución más eficiente). Sin embargo, el individuo que trata de maximizar las probabilidades de los resultados bajo condiciones de información incierta, se verá obligado a cierto grado de satisfacción.13

Este enfoque analítico -individualismo metodológico y las suposiciones asociadas sobre los individuos representativos- puede utilizarse para comprender las interacciones actuales, sean apropiadas o no, y para explorar las interacciones que podrían ser inducidas por un cambio de reglas, tecnología u otras condiciones y factores pertinentes al problema a tratar.

Marco analítico

El marco analítico14 utilizado en este documento ha sido adaptado de varias versiones desarrolladas y empleadas en el Taller de Teoría Política y Análisis de Políticas de la Universidad de Indiana. El marco consta de cuatro partes: atributos de bienes y servicios, instituciones (que incluye un análisis de las reglas de trabajo), interacciones (que resultan de las elecciones de estrategias maximizantes que hacen los individuos, a la luz de sus preferencias y los incentivos creados por la naturaleza económica de los bienes e instituciones pertinentes), y resultados.

ATRIBUTOS DE LOS BIENES Y SERVICIOS

El marco supone que, inherentes a los atributos de los bienes, los recursos forestales en sus varias formas (árboles en cortinas de viento, árboles en bosquetes plantados para producir postes y otros productos para el consumo, arbustos y matorrales útiles para el pastoreo y la estabilización de los suelos contra la erosión), son patrones de incentivos que influyen en la forma como que los individuos se comportan con relación a dichos bienes. Los bienes pueden categorizarse en una gama que va de privados a públicos. La Figura 1, a continuación, muestra cómo dos características -la facilidad de exclusión y el carácter del consumo (conjunto o separable)- pueden utilizarse para distinguir varios tipos de bienes. El análisis revela, además, cómo estas características, inherentes a la propia naturaleza de los bienes, determinan la manera como los individuos pueden utilizarlos y crear distintos incentivos y desincentivos que influyen fuertemente en los términos dentro de los cuales producirán tales bienes.

Figura 1: (Cuadro normal)
Tipos de bienes y servicios*

 FACILIDAD DE EXCLUSION 
DificilFactible
ConjuntoBienes y servicios públicosBienes y servicios con precio 
CARACTER DEL CONSUMO- calidad de aire
- manejo ambiental
- carreteras con peaje
- parques que cobran la entrada
 
SeparableBienes y servicios de acervo comúnBienes y servicios privados 
 - Vainas de semilla de Acacia Albida
- Pastura Saheliana
- Mucho matorral natural
- cultivos de campo
- árboles en jardines/huertos
- ganado
- postes para la construcción
 
   

* Adaptado de Ostrom y Ostrom, Alternatives for delivery…, p. 12.

Bienes privados. Estos son susceptibles de exclusión, es decir, que pueden empaquetarse o medirse fácilmente. Las personas que desean utilizarlos pueden verse impedidos de hacerlo (excluidos), a menos que estén dispuestos a pagar el precio que los productores exigen. El consumo también es separable o competitivo, es decir, que lo que un individuo consuma de un bien ya no está disponible para que otro lo use. Así, de existir demanda para el bien, los productores tienen un incentivo para tratar de satisfacer la demanda, ya que pueden tener la esperanza de cubrir sus costos de producción y obtener una ganancia. Ejemplos de bienes privados son los cultivos como cereales, hortalizas y postes producidos en bosquetes o jardines privados. Estos bienes, generalmente, se producen y distribuyen más eficientemente a través de las relaciones privadas y competitivas de mercado. En ellos se reparten la oferta y demanda con los productores, que buscan sus réditos, y los consumidores, que aplican sus estrategias maximizantes de beneficios a la luz de sus propias preferencias. Usualmente los gobiernos no necesitan intervenir en la producción de los bienes privados, aparte de proporcionar un marco confiable para las transacciones privadas de mercado como, por ejemplo, al hacer cumplir los contratos y resolver las disputas.

Bienes públicos. Estos, por sus características inherentes, son muy distintos a los bienes privados. No son susceptibles de exclusión, y se utilizan o consumen en forma conjunta. No es fácil lograr la exclusión de los bienes públicos. Una vez producidos, cualquier persona que esté lo suficientemente cerca puede acceder a ellos.

Los bienes públicos no pueden empaquetarse o medirse fácilmente. La naturaleza del propio bien crea una situación en la cual hasta quienes no paguen su justa parte de los costos de proporcionar el bien pueden disfrutarlo. Efectivamente, pueden “viajar sin pagar boleto” a costa de los demás. Los bienes puramente públicos también se caracterizan por el consumo conjunto o común, antes que separable. Lo que un individuo consume no limita, en lo más mínimo, la cantidad disponible para el uso de los demás. Esta característica hace que los bienes públicos sean no competitivos.

Un ejemplo de un bien público producido por los humanos sería un mejoramiento en el manejo ambiental de las zonas áridas. Esto incrementa la capacidad de recuperación, en su conjunto, de los recursos naturales renovables en la fase de uso continuo y de sequías periódicas, y mantiene o mejora la productividad del área afectada. La calidad del aire y la defensa nacional son otros bienes públicos. En los tres ejemplos, si se produce alguna cantidad del bien público, está a disposición de todos, y el consumo o disfrute por algunos no impide que otros también lo disfruten.

Un punto crítico que hay que tener presente respecto de los bienes públicos es que, aunque estén disponibles para todos los que los tengan “a su alcance,” los radios de alcance de la mayoría de estos bienes públicos son limitados. Por ejemplo, los beneficios del manejo ambiental estarán disponibles dentro del área donde se produce, pero no fuera de dicha área. Si, como en el Valle Majjia del Níger, se siembran cortinas de viento sistemáticamente para incrementar la turbulencia del viento, disminuir su velocidad y reducir la erosión del suelo, los beneficios de los microclimas mejorados están disponibles para todos quienes utilicen los terrenos protegidos por las cortinas. Sin embargo, no están disponibles para la gente que vive y trabaja exclusivamente en las laderas del valle, en las planicies sobre el valle o en otra parte del Níger.

Recursos de acervo común. Como los bienes públicos, éstos no son fácilmente susceptibles de exclusión entre el grupo de usuarios. Sin embargo, a diferencia de los primeros, el consumo es separable, antes que común o conjunto. Los usuarios individuales pueden continuar utilizando o consumiendo el bien sin rivalidad ni interferencia entre sí, siempre que la demanda total de “unidades de uso”15 no exceda la capacidad productiva del recurso. Cuando la demanda sí supera a la oferta, los usuarios, que operan dentro del contexto de las relaciones puramente voluntarias, tienen fuertes incentivos para continuar apropiándose de la cantidad máxima del bien que pueden conseguir, con la mayor rapidez posible. Ya que los demás están en libertad de utilizarlo, los esfuerzos voluntarios por limitar el consumo por lo general no frenarán los ritmos de uso o consumo; por el contrario, probablemente sólo favorecerán a quienes no se limiten en su uso/consumo. Los recursos de acervo común que continúan como tales bajo circunstancias de demanda excesiva, serán manejados eficazmente sólo cuando se invoquen relaciones no mercantiles. Esto frecuentemente involucra el manejo de un recurso de propiedad común por grupos pequeños y quizá por jurisdicciones gubernamentales locales o coincidentes, o ambas cosas. Los ejemplos de estos casos incluyen las áreas forestadas que generalmente están en tierras no aptas para la agricultura, así como extensiones utilizadas para pastar ganado, lugares de pesca y caminos.

El manejo de los recursos de acervo común siempre resulta problemático. Las distinciones entre los tres siguientes conceptos aclara este punto:

Los recursos de acervo común pueden ser de acceso abierto o de propiedad común. Uno de acervo común será de acceso abierto o propiedad común, según la existencia o no de instituciones que se constituya en sus propietarias, controlen el acceso al mismo y, quizá, realicen otra forma de manejo. Los tres términos se utilizan, en este documento, en los sentidos arriba indicados. Un recurso de acervo común puede ser formalmente un recurso de acceso abierto, aunque en la práctica sea tratado como un recurso de propiedad común porque un grupo efectivamente lo posee y controla su acceso. Asimismo, los recursos de acervo común que formalmente son propiedades comunes pueden ser, en efecto, de acceso abierto, si nadie ejerce el control sobre su acceso ni otras prerrogativas de la propiedad.

Bienes por los cuales se paga. Estos bienes están sujetos a exclusión, y se caracterizan por el consumo conjunto o común. Son de menos importancia en este estudio, ya que parece que ocurren muy infrecuentemente con relación a los bienes ambientales o forestales. Ejemplos de éstos serían las carreteras con peaje, parques, cinemas y teatros que cobran la entrada.

Implicaciones

Es importante conocer la naturaleza de todos los bienes descritos, precisamente porque las características de exclusividad/no exclusividad y consumo conjunto/separable, inherentes a diferentes tipos de bienes, influyen en los incentivos para que los diferentes actores los produzcan, manejen y consuman. Cuando los incentivos se orientan hacia la provisión del mercado privado es costoso e ineficiente cambiar a modos de provisión sin mercado, involuntarios y organizados por el Estado. Por otro lado, cuando los modos de provisión sin mercado son apropiados, no es eficiente ni eficaz depender únicamente de las relaciones del mercado para asegurar la producción. Sin jurisdicciones gubernamentales apropiadamente creadas y que funcionan como unidades de consumo colectivo16, los bienes públicos no serán producidos en cantidades suficientes para cubrir las demandas. Las excepciones a esta regla son las siguientes:

En vista de que no es fácil excluir a los usuarios potenciales del consumo de los bienes públicos, y porque este consumo es conjunto, no sustraíble y no rivalizado -antes que separable, sustraíble o rivalizado-, los productores no tienen incentivo para producir los bienes públicos en forma voluntaria para comerciarlos bajo condiciones de mercado. Ya que no pueden recuperar su costo de producción, y menos obtener alguna ganancia, los productores no tienen incentivo para invertir en la creación de tales bienes. Así, aunque exista una demanda fuerte por un bien público, depender de las relaciones voluntarias del mercado privado llevará a la subproducción o ninguna producción.

Las excepciones a esta regla ocurren cuando los individuos tienen incentivos separables para producir bienes privados, cuyas ventas pueden generar fondos para financiar la provisión de bienes públicos, como beneficios colaterales “gratuitos.” Si suficientes agricultores individuales reforestan sus terrenos, pueden mejorar colectivamente la calidad ambiental en un área. Si un solo gran propietario o un pequeño grupo de grandes terratenientes reforestan sus propiedades, tendremos el mismo resultado.17

Por esta razón, los bienes públicos creados por los esfuerzos de individuos generalmente se proveen mediante relaciones fuera del mercado, por la intervención de los gobiernos en sus varios niveles. Se requiere la intervención gubernamental para resolver los dilemas de provisión, específicamente los problemas de acceso gratuito, causados por la naturaleza de los bienes públicos. Las decisiones de proveer un bien público en forma sostenible casi siempre involucra recursos para la toma de decisiones no voluntarias. Los recursos necesarios para financiar la producción del bien se recaudan mediante procedimientos no voluntarios, o sea, por los impuestos. Los contribuyentes deben pagar por la producción del bien, quieran o no, una vez que se tome la decisión de proporcionarlo. Quienes estén dentro de la jurisdicción tributaria no tienen la atribución de negarse y, por lo tanto, deben contribuir a la provisión del bien. Esto crea un problema potencial. Las reglas de toma de decisiones pueden permitir que algunos exploten a otros; por ejemplo, una mayoría puede obligar a una minoría a pagar más que su justa porción del costo del bien, o un gobierno autoritario puede optar por producir un “bien” público que beneficia a unos pocos, a costa de muchos.

Lo mismo se aplica a los recursos de acervo común. Si la demanda de estas unidades excede a la oferta disponible, deberá crearse un sistema de manejo que pueda lograr un equilibrio entre la demanda y la oferta, para salvar al recurso de la destrucción. Esto puede hacerse reduciendo la demanda o aumentando la oferta artificialmente. El sistema de manejo debe incluir la capacidad de formular y aplicar reglas que vayan mas allá de la unanimidad o cumplimiento voluntario. De otro modo, son muy altas las probabilidades de que demasiados usuarios se dejen vencer por la tentación de cubrir sus propias necesidades, sin tomar en consideración los intereses de los demás. El recurso para la toma colectiva de decisiones puede ser necesario para asegurar que los usuarios no sobre-inviertan en la captación de los suministros disponibles, hasta el punto de que subinviertan en el manejo de un recurso de acervo común y en la creación de nuevos suministros. Sin embargo, como en la provisión de bienes públicos, cuando la toma de decisiones colectiva reemplaza a la toma de decisiones voluntaria o privada, existe el riesgo potencial del abuso del poder.

Por lo tanto, se hace extremadamente importante la estructuración de sistemas de toma de decisiones colectivas para incrementar las oportunidades de participación de los contribuyentes en la selección de los tipos y cantidades de bienes públicos que desean financiar y consumir, y la manera como desean regular la producción y uso de los recursos de propiedad común. Mucho puede hacerse por la vía de los sistemas de reglas que dispongan controles, contrapesos y la debida deliberación en la toma de decisiones públicas.

Asimismo, se puede hacer mucho para mejorar la satisfacción de los contribuyentes/consumidores, al estructurar las jurisdicciones públicas de maneras particulares. Se debe permitir que quienes se “beneficiarán,” quieran o no, de la provisión de un bien público puedan participar de las decisiones para seleccionar los tipos de bienes, fijar los niveles de provisión para los bienes públicos, y determinar las estrategias de manejo para los recursos comunes. También se debe exigir que paguen plenamente por los bienes públicos que reciben, o que apoyen los costos de los recursos de acervo común que utilicen, a menos que los integrantes de otras jurisdicciones deriven suficientes beneficios para justificar el subsidio. Por otro lado, quienes no se beneficien deben excluirse de la toma de decisiones sobre los bienes a proveer, los niveles de provisión y los sistemas de manejo de los recursos. También deben estar protegidos de compartir los costos de provisión de los bienes o sistemas de manejo de los cuales no obtendrán beneficios.

Si estas consideraciones se toman en cuenta para asignar la responsabilidad entre las jurisdicciones de carácter general existentes para la producción de los bienes y manejo de los recursos comunes, y el diseño de las nuevas jurisdicciones especiales para encargarse específicamente de tales funciones, probablemente serán minimizados los costos para lograr un consenso sobre los tipos, niveles de provisión y estrategias de manejo.

Los ordenamientos apropiados de linderos no garantizarán la unanimidad dentro de una jurisdicción, entre los contribuyentes que consumen los bienes públicos o utilizan recursos de propiedad común. Se asume, en forma realista, que los individuos tendrán preferencias diferentes. Se puede esperar que las preferencias personales divergentes influirán en sus decisiones sobre el valor del bien público X o el recurso de acervo común Y, de maneras distintas. Sin embargo, las circunstancias compartidas deben incrementar la probabilidad de lograr un consenso dentro de la jurisdicción proveedora, al reducir los costos de llegar a un acuerdo y sostenerlo. Las circunstancias compartidas deben reducir, además, las tácticas de corte obstruccionista. Si los linderos de la unidad proveedora incluyen no sólo a quienes se beneficiarán, sino también a otros que no tendrán acceso al bien público (porque estarán ubicados fuera de su alcance o estarán excluidos de utilizar un recurso común), se puede esperar que estos últimos busquen una compensación a cambio de su aporte para la provisión de dicho bien público limitado. Sin embargo, si quienes no esperan beneficiarse del bien o recurso quedan excluidos de la unidad de financiamiento, mediante el trazado apropiado de los linderos, entonces el problema está resuelto. No tendrán ni motivo ni peso para tratar de exigir algo por el bien público o recurso común manejado que no disfrutarán.18 Los linderos y mecanismos impositivos apropiados pueden eliminar problemas antes de que surjan.

El atributo del bien influye en las estrategias de los consumidores de otra manera importante. Los bienes públicos estarán disponibles a todos dentro de su alcance si se producen para alguien, pero los consumidores también enfrentarán una situación de elección altamente restringida cuando se trata de seleccionar los bienes públicos. Comparativamente tendrán poca capacidad de elegir o influir en el tipo y grado de bienes públicos proporcionados, porque la elección será colectiva en cada caso, antes que un proceso mucho más preciso de selección individual, como ocurre en las relaciones privadas de mercado.

Los esfuerzos requeridos -los costos de las transacciones- para tratar de influir en las decisiones de las jurisdicciones públicas, variarán. Sin embargo, vale la pena considerar los medios de reducir los costos de transacción. Una manera de intentar esto es asegurar que la jurisdicción más pequeña posible que tenga capacidad de enfrentar el problema, sea asignada como responsable principal de manejarlo. Esto es diferente al problema surgido del intento de hacer que una jurisdicción responsable de proporcionar un bien público, sea lo suficientemente pequeña para que incluya dentro de sus linderos únicamente a quienes efectivamente reciban el bien público si se lo produce o si se beneficiarán del recurso manejado. Aquí, la cuestión es asegurar que la jurisdicción sea lo suficientemente grande para incluir a todos los que causan el problema del manejo del recurso común, todos los afectados por el problema, o ambas cosas. Si la jurisdicción es demasiado pequeña, fracasarán los esfuerzos de su población para enfrentar el problema, porque los funcionarios de dicha jurisdicción no podrán abordar todos los elementos del problema adecuadamente.

Generalmente en igualdad de condiciones para los demás factores, cuando los gobiernos otorgan el financiamiento de bienes públicos, los consumidores potenciales, en su capacidad como contribuyentes, tienen el incentivo de ocultar su verdadero nivel de demanda del bien y fingir que realmente no desean tener tanta cantidad del bien como los funcionarios del régimen competente creen que deberían tener. Si los funcionarios del gobierno del régimen competente consideran que los residentes de una jurisdicción determinada “necesitan un bien público en particular”, pero están convencidos de que los residentes no pueden pagar (ninguna parte de) el costo del mismo, o no lo desean suficientemente como para pagar por él, entonces es posible que financien la provisión del bien con fuentes no locales. Si la gente local tiene éxito, aunque sólo sea parcialmente, con esta estrategia de ocultar sus verdaderas preferencias, posiblemente pueda “viajar gratis” gracias al erario general, mientras que los demás contribuyentes pagarán los beneficios (o una gran parte de éstos) que son consumidos gratuitamente por los que evaden. Se puede prever que este conjunto de incentivos dará lugar a un comportamiento poco razonable por parte de las poblaciones locales, en forma de sobre-inversión de tiempo y energía en la búsqueda de favores, mediante el clientaje político.

Es similar lo que ocurre con el manejo de los recursos de acervo común. Si se hace algún intento para organizar el manejo del recurso mediante una jurisdicción demasiado extensa, puede imposibilitar la participación efectiva de los usuarios en las actividades de manejo. Por otro lado, si la jurisdicción es más pequeña que los linderos del recurso de acervo común (por ejemplo, una gran extensión de terreno con matorrales), entonces posiblemente los esfuerzos de manejo no tengan mucho éxito, ya que partes significativas del recurso no podrán controlarse. Sin embargo, sin manejo, la tentación de sobre-invertir en la cosecha y sub-invertir en la reproducción del recurso puede volverse irresistible, una vez que la demanda exceda al suministro.

INSTITUCIONES Y REGLAS DE TRABAJO

Las reglas que constituyen las instituciones que gobiernan los bienes específicos -privados, de acervo común y públicos-, establecen el marco dentro del cual los actores adoptan estrategias para adquirir bienes específicos y lograr los fines que desean. Puede evaluarse la coincidencia de las reglas con las características inherentes de los diferentes tipos de bienes, las interacciones resultantes y los resultados en la provisión, manejo o destrucción de los recursos. Puede determinarse también la idoneidad de las reglas. Las reglas son creaciones humanas, formuladas, aplicadas y modificadas por las personas. Potencialmente, se las puede cambiar para mejorar -o impedir- el funcionamiento de determinadas instituciones.

En esta sección, el análisis se enfoca en “las reglas de trabajo de las entidades en funcionamiento,”19 es decir, las reglas de los gobiernos y grupos informales y formales aplicadas en la práctica a los problemas enfrentados por dichos gobiernos. Se puede analizar las reglas de trabajo de entidades en funcionamiento como el Gobierno del Níger (GON); el Servicio Forestal y de Vida Silvestre, subunidad del GON; el Proyecto Gao en Dosso; la organización u organizaciones que manejan las cortinas de viento del Valle Majjia; la cooperativa que está comenzando recién a cogestionar el Bosque Estatal Guesselbodi con el Servicio Forestal y de Vida Silvestre; así como aldeas y familias que controlan bosquetes locales y familiares sembrados en el distrito de Matamaye. Cada una de estas instituciones puede considerarse una entidad en funcionamiento, que regula ciertas actividades. El análisis se enfoca en identificar cómo un determinado conjunto de reglas de trabajo que regulan una actividad pueden influir en el comportamiento de las personas dedicadas a la ella.

Dos conjuntos de categorías conceptuales jurídicas se analizan: las transacciones autorizadas y las transacciones autoritativas. El análisis muestra cómo éstas se relacionan entre sí y cómo se modifican las reglas de trabajo, en la medida en que los funcionarios cambian las relaciones entre estas categorías mediante el ejercicio de sus poderes decisivos. A menudo, estos cambios son marginales e incrementales, pero acumulativamente moldean en gran medida los incentivos y desincentivos para manejar los recursos. Mediante una comprensión amplia de los mecanismos de la relaciones jurídicas y una detenida atención en los detalles de las relaciones dentro de las transacciones particulares, los individuos o grupos pueden ver más claramente por qué las reglas de trabajo existentes generan los resultados que obtienen, y pueden diseñar nuevas reglas, según sea necesario, para desalentar los resultados indeseables y promover los deseables. El enfoque comienza con un modelo altamente simplificado y parcial de relaciones jurídicas, y procede a incorporar por etapas una mayor complejidad, hasta que se aproxime a la realidad.

Las transacciones autorizadas constituyen la unidad conceptual básica de la actividad legal. Los cuatro elementos de una transacción autorizada son derecho, deber, exposición o riesgo y libertad. Estos cuatro conceptos permiten el análisis de transacciones entre los ciudadanos. Explican cómo las reglas pueden utilizarse para crear incentivos y desincentivos, haciendo que ciertas acciones sean atractivas y otras poco atractivas, canalizando así el comportameinto humano. En el análisis siguiente, se describen primero las relaciones entre el derecho, deber, exposición o riesgo y libertad, para luego ilustrarlas utilizando tres ejemplos pertinentes a los temas del manejo forestal. Estos tres ejemplos son deliberadamente estáticos y altamente simplificados.

Las transacciones autoritativas estructuran las transacciones autorizadas y subyacen a ella. Los cuatro elementos de las transacciones autoritativas son poder, responsabilidad, incapacidad e inmunidad. Para demostrar estos conceptos, los tres ejemplos se modifican para revelar cómo las transacciones autoritativas de funcionarios en la o las entidades en funcionamiento, o unidades estatales que regulan dicha transacción, son necesarias para apoyar las interacciones ciudadanas dentro de la transacción autorizada. Más tarde, los mismos tres ejemplos se utilizan como base para ilustrar varias maneras como se pueden cambiar las reglas, en la medida que los ciudadanos y funcionarios modifican la composición de las transacciones autorizadas y autoritativas. Pese a que estos ejemplos son algo más verosímiles, se estructuran intencionalmente para proporcionar una versión simplificada únicamente de las relaciones entre funcionarios, y entre funcionarios y ciudadanos.

Los poderes decisivos de los funcionarios se denominan así porque determinan el carácter preciso de las relaciones autorizadas en cualquier transacción específica. Los poderes decisivos son los márgenes de maniobra, grandes o pequeños, a disposición de los funcionarios de las entidades en funcionamiento (gobiernos a todo nivel, así como oficiales de grupos voluntarios, asociaciones y empresas). Una mayor atención a estos márgenes de maniobra, y a las oportunidades y restricciones que crean para los funcionarios, revelará las opciones -posibilidades para decisiones personales que incidirán en las acciones- que tienen los funcionarios. Semejante análisis no permite que el observador prediga, de manera cierta, las decisiones que tomarán los funcionarios. Sin embargo, a comparación de un análisis fundamentado en la aceptación superficial de los términos e intención de los reglamentos, un enfoque basado en la evaluación de los poderes decisivos de los funcionarios permite una evaluación más segura y realista del rango posible de conducta oficial. Además, facilita que el analista tenga una mayor comprensión de las probabilidades del comportamiento oficial, bajo un determinado conjunto de reglas formales, en el establecimiento de las reglas de trabajo que guían en realidad las opciones humanas en cada par vinculado de transacciones autorizada y autoritativa. Las ilustraciones muestran este punto en el contexto de una sola jurisdicción hipotética a nivel local.

Finalmente, la discusión de las reglas de trabajo se hace plenamente realista al evaluar los poderes determinantes de los funcionarios, no en el contexto de una sola entidad en funcionamiento o “jurisdicción”, sino en la complejidad cotidiana de las jurisdicciones competentes. Aquí se incluyen, además de la propia jurisdicción gubernamental nacional, los escalones administrativos subordinados, como el departamento y el distrito, los organismos, como el Servicio Forestal, el Servicio Pecuario, y proyectos. La lista de jurisdicciones o entidades en funcionamiento potencialmente competentes, incluye también los cantones y aldeas. Estas jurisdicciones bien pueden tener injerencia en las entidades en funcionamiento, cuyos funcionarios podrán influir, e incluso controlar, la administración de los recursos forestales locales. Los grupos juveniles locales (“Samariya”) y quizá los grupos mutuos cooperativos locales, así como los consejos locales y cantonales de la Sociedad de Desarrollo, pueden desempeñar, asimismo, papeles significativos en la gobernancia de los recursos forestales.

Transacciones autorizadas

Las reglas de trabajo20 proporcionan la estructura práctica de las relaciones humanas. Canalizan la conducta humana al dividir el comportamiento posible en cuatro categorías: obligatorio, permitido, autorizado y no autorizado.21 Estas corresponden a los conceptos jurídicos, respectivamente, de deberes, libertades, derechos y exposiciones o riesgos.22 Cada una de estas categorías, al considerarse desde la perspectiva de los incentivos, produce un aliciente o una oportunidad para los actores de una transacción, o bien un obstáculo o una restricción. Estas oportunidades y restricciones pueden ordenarse en una gama que va desde el incentivo positivo más fuerte hasta el negativo más fuerte, de la siguiente manera:

En cualquier transacción un derecho y un deber siempre son correlativos y equivalentes, como se muestra en la Figura 2, a continuación. El incentivo positivo fuerte del derecho refleja el incentivo negativo fuerte del deber. Los dos varían en correlación exacta y mutua: si el derecho del ciudadano A se amplía o contrae, sucede lo mismo con el deber del ciudadano B de cumplir, abstenerse o evitar, dentro del contexto de la transacción. Los tres ejemplos siguientes (véanse a continuación, Figuras 3 a 5b) ilustrarán este punto.

Figura No. 2: (Cuadro normal)

Transacciones autorizadas*

 CORRELACIONES Y EQUIVALENCIAS 
Ciudadano ACiudadano B
RECIPROCAS Y LIMITESDerechoDeber 
(incentivo positivo fuerte)(incentivo negativo fuerte) 
ExposiciónLibertad 
(incentivo negativo)(incentivo positivo) 
    

Ejemplo. 1. A es un copropietario y miembro de un grupo que posee un recurso forestal en propiedad común. El grupo, como entidad en funcionamiento, ejerce control completo sobre los árboles. El copropietario A comparte con sus compañeros el derecho, frente a todos los que no sean propietarios, de que éstos se abstendrán de ingresar o utilizar los productos forestales generados por el bosquete, a menos que tengan la correspondiente autorización.

Los no propietarios tienen el deber correlativo y equivalente de no de ingresar al bosquete ni utilizar sus productos sin autorización. Así, en este ejemplo (véase la Figura 3 a continuación) el valor del derecho de A es equivalente a su participación en el valor de los productos del bosquete.

* Commons, Legal Foundations…, pp. 65–100, esp. 97.

Figura 3:

Transacciones autorizadas

Ilustración del Ejemplo 1:
Fuertes incentivos para que los copropietarios inviertan en el bosquete

 CORRELACIONES Y EQUIVALENCIAS 
Ciudadano ACiudadano B
CopropietarioNo propietario
RECIPROCAS Y LIMITESDerechoDeber 
Todo el año, contra todos los que no sean miembros, evitando que ingresen al bosquete o utilicen sus productos sin autorización.Todo el año, de evitar el ingreso al bosquete y utilizar sus productos sin autorización. 
ExposiciónLibertad 
Ningún riesgo de competencia de los productos del bosquete por quienes no sean miembros.Ninguna libertad de competir por los productos del bosquete. 
    

Ejemplo 2. Aquí, queda reducido el deber de evitar las intrusiones por parte del que no sea dueño. Están en libertad para ingresar al bosquete durante tres meses del año, para recoger la leña seca del suelo. El derecho de todos los propietarios de que los no propietarios deben mantenerse fuera del bosquete y no utilizar sus productos, a menos que tengan autorización, queda reducido por una cantidad correlativa y equivalente.

La libertad de B y riesgos de A también son correlativas y equivalentes. En el Ejemplo 1, no existe la exposición o riesgo del copropietario A frente a los no propietarios, con relación al bosquete y sus productos, como tampoco tiene libertad, en este sentido, el no propietario B. En el ejemplo 2, el riesgo de A crece de manera igual y correlativa que la libertad de B. Durante el período de acceso abierto de tres meses, B está en libertad para recoger la leña que esté en el suelo, y A está expuesto a las consecuencias de la libertad de B.

El copropietario A puede evitar la pérdida de leña por la incursión de B, pero únicamente si la recoge antes de que B llegue. Si A trata de lograr que los funcionarios de la entidad en funcionamiento que gobierna el bosquete impidan que el no propietario B ejerza su libertad en perjuicio de A, éste encontrará que no tiene recurso y está expuesto a las consecuencias de las acciones de B. El copropietario A puede competir con B por la leña caída, pero A no puede invocar el poder de los funcionarios de la entidad para que impidan a B su oportunidad de competir por esta leña durante la temporada abierta.

En cualquier transacción, la exposición de A es el límite y recíproca de su derecho, así como la libertad de B es el límite y recíproca de su deber. Si crecen los derechos, las exposiciones se contraen, y viceversa. Si crecen los deberes, las libertades se contraen, y viceversa. (Véase la Figura 4, a continuación).

Figura 4:

Transacciones autorizadas

Ilustración del Ejemplo 2:
Incentivos no suficientes que limitan la inversión de los copropietarios en el bosquete

 CORRELACIONES Y EQUIVALENCIAS 
Ciudadano ACiudadano B
CopropietarioNo propietario
RECIPROCAS Y LIMITESDerechoDeber 
Durante nueve meses, contra todos los que no sean miembros, evitando su ingreso al bosquete o utilicen sus productos sin autorización.Durante nueve meses, de evitar el ingreso al bosquete o utilizar sus productos sin autorización. 
ExposiciónLibertad 
Durante tres meses, a la competencia por los productos del bosquete con quienes no sean miembros.Durante tres meses, de competir por los productos del bosquete. 
    

Ejemplo 3. Este ejemplo se fundamenta en las realidades nigerinas contemporáneas, y muestra cómo los cambios en las reglas pueden modifican las oportunidades de los productores rurales. La mayoría de los agricultores tienen algunos árboles en sus campos. A menudo, un gran porcentaje de estos árboles pertenecen a las especies protegidas y crecen en terrenos privados. Pero los árboles, en sí, no pertenecen a los propietarios. Es dificil para ellos excluir a otros usuarios de la explotación de los árboles durante los seis meses del año en los que no crece ni se cosecha ningún cultivo en los campos, y no tienen motivo de rodear sus campos. Se podría considerar que los árboles son bienes de acervo común local, en vista de la factibilidad de exclusión, ya que únicamente se pueden excluir a los usuarios con dificultad, y porque el consumo de los productos forestales producidos por los árboles es separable antes que conjunto o común. Sin embargo, los árboles son considerados -en tanto de la política forestal estatal-como bienes de propiedad común a nivel nacional. Los agricultores que tienen terrenos sobre los cuales se cultivan árboles protegidos, comparten formalmente sus derechos a los productos de estos árboles con todos los demás usuarios potenciales. También comparten el deber correlativo y equivalente con todos los demás usuarios, de evitar el corte de cualquier producto de los árboles, vivos o muertos, de las especies protegidas en sus propios terrenos, a menos y hasta que se les autorice debidamente. El acceso autorizado a los árboles se obtiene mediante un permiso otorgado por un representante del Servicio Forestal y de Vida Silvestre. El permiso concede al portador una libertad limitada y definida para cosechar alguna porción de madera. En teoría, la madera debe cosecharse en una área señalada. Los propietarios de campos con árboles protegidos están expuestos potencialmente, junto con todos los demás integrantes del grupo de usuarios, a la libertad de cualquier persona portadora de un permiso legal para cosechar la madera en su propiedad (véase la Figura 5a, a continuación).

Figura 5a:

Transacciones autorizadas

Ilustración del Ejemplo 3:

El código forestal crea derechos y deberes generales que limitan formalmente el acceso a las especies protegidos de árboles, como propiedad común nacional.

 CORRELACIONES Y EQUIVALENCIAS 
Ciudadano ACiudadano B
Cualquier usuario potencial de las especies protegidas, incluyendo el propietario del campo.Todos los usuarios potenciales de las especies protegidas, incluyendo el propietario del campo.
RECIPROCAS Y LIMITESDerechoDeber 
De que todos los otros usuarios eviten cosechar sin tener un permiso del servicio forestal.Evitar cosechar cualquier especie arbórea protegida sin contar con un permiso del servicio forestal 
ExposiciónLibertad 
Ninguna a que otras personas cosechen sin el permiso del servicio forestal.Ninguna a cosechar especies de árboles protegidos sin el permiso del servicio forestal. 
    

Continuación del Ejemplo 3. Por encima de este conjunto de derechos, deberes, libertades y exposiciones que comparten con todos los demás usuarios, los propietarios de los campos tienen el deber especial de realizar un seguimiento de toda cosecha ilegal de productos forestales protegidos de sus terrenos. Los propietarios de la tierra deben descontar el valor que captarán, en términos de protección ambiental y regeneración del suelo, a través de la mantención de los árboles protegidos en sus terrenos, en el valor de los costos de patrullar su terreno para realizar el seguimiento del uso.

Ellos también deben descontar ese valor en el valor de las multas23 que los especialistas forestales les impongan legalmente, si los árboles son cosechados sin la autorización explícita, y el propietario del terreno no puede identificar a la parte culpable. Los beneficiarios de las obligaciones del propietario, es decir, del derechohabiente, son todos los usuarios potenciales, incluyendo a los mismos propietarios del terreno. Estos beneficiarios gozan del derecho de exigir que todos los usuarios se abstengan de cosechar los productos forestales, a menos que tengan la autorización de los encargados forestales (véase la Figura 5b, a continuación).

Figura 5b:

Transacciones autorizadas

Ilustración del Ejemplo 3:

La obligación especial del propietario del terreno debilita el incentivo de promover las especies arbóreas protegidas en sus campos.

 CORRELACIONES Y EQUIVALENCIAS 
Ciudadano ACiudadano B
Todos los demás usuarios potenciales.El propietario del terreno.
 RECIPROCAS Y LIMITESDerechoDeber 
Del propietario del campo, que siempre impedirá la cosecha no autorizada de especies de árboles protegidos en su terreno.Impedir que alguien coseche las especies de árboles protegidos de su terreno, sin el permiso del servicio forestal. 
ExposiciónLibertad 
Ninguna a que otras personas cosechen sin el permiso del servicio forestalNinguna para cosechar especies de árboles protegidos, sin el permiso del servicio forestal. 
   

Transacciones Autoritativas

Los derechos, deberes, libertades y exposiciones o riesgos -los factores legales de las transacciones autorizadas-, son los elementos fundamentales de las transacciones y los componentes de las reglas de trabajo de cualquier entidad en funcionamiento. Establecen los incentivos, límites y un marco para el comportamiento de los actores en cualquier actividad. Sin embargo, estas categorías jurídicas requieren que alguien las haga cumplir. La creación, aplicación y modificación de las reglas de trabajo de las entidades en funcionamiento ocurren mediante las transacciones autoritativas, por intervención de los funcionarios competentes. El derecho de un individuo puede ser respaldado por el poder de un funcionario. En la típica transacción autoritativa, un derechohabiente logra que un funcionario de una entidad en funcionamiento obligue a un individuo a quien le incumbe un deber con relación al derechohabiente, a que acate dicho deber. El poder del Funcionario 1 está correlacionado y equivalente en extensión con la responsabilidad (obligación de rendir cuentas de sus actuaciones) del Funcionario 2, quien debe hacer que el individuo que tiene el deber correlacionado y equivalente cumpla con el desempeño, abstención o acción de evitar que se haya estipulado. Las relaciones entre las transacciones autorizadas y autoritativas se muestran en la Figura 6 (véase la página 25).

El poder y la responsabilidad son correlativos y equivalentes. Definen el derecho de A y el deber de B en cualquier situación. Asimismo, la impedimento e inmunidad son correlativas y equivalentes, y definen la exposición de A y la libertad de B en cualquier situación. Así como la exposición y libertad son las recíprocas del derecho y el deber, y los limitan; así también el impedimento e inmunidad son las recíprocas, respectivamente, del poder y la responsabilidad, y los limitan. Unas ilustraciones adicionales, en base a los ejemplos anteriores, ayudarán a aclarar estos conceptos.

En el Ejemplo 1, ya presentado, el copropietario A tuvo un derecho frente a todos los que no fueran propietarios, de que eviten ingresar al bosquete y utilizar sus productos sin autorización. Supongamos que una mujer violara esta regla, al ingresar subrepticiamente al bosquete para recoger leña caída para su fogata. Uno de los propietarios -otra mujer- la sorprende haciéndolo, y la convoca ante el jefe de la aldea. El jefe, Funcionario 1 en la Figura 7 (véase a continuación), convoca a un tribunal compuesto por los mayores de la aldea y al responsable de la asociación de propietarios del bosquete; escucha la denuncia; averigua los hechos; concluye que la queja está justificada; y decide ejercer su poder como jefe de la entidad en funcionamiento de la aldea para hacer valer dicho derecho. Con este fin, ordena a su hermano menor, el Funcionario 2 en la Figura 7, para que acompañe a la mujer culpable de la infracción hasta su hogar, y confisque la leña ilícitamente recogida o su equivalente en dinero. El hermano, con la responsabilidad de obedecer (rendir cuentas a) su hermano mayor24, acompaña a la mujer y recoge la leña. El, entonces enfatiza en términos prácticos su deber de abstenerse de utilizar los productos forestales del bosquete. Devuelve la leña al responsable de la asociación de propietarios del bosquete. Dicho responsable se apropia de la leña para uso familiar en su casa, práctica aceptada que le compensa parcialmente por el costo de actuar como líder de la asociación.

En el Ejemplo 2, que antecede, los que no sean propietarios pueden recoger la leña caída durante tres meses del año. Ahora, supongamos que un copropietario ve a uno que no es propietario recogiendo leña, pero durante el período de acceso abierto. Por casualidad, el copropietario está en el bosquete buscando leña. El copropietario no ha encontrado suficientes ramas caídas para satisfacer sus necesidades, y plantea un reclamo contra el no propietario. El jefe de la aldea, luego de escuchar el reclamo y averiguar los hechos, concluye que está impedido de obligar a otro funcionario de la entidad en funcionamiento de la aldea que exija la devolución. El otro funcionario, el hermano menor del jefe, en lo que respecta a esta transacción, goza de inmunidad: no tiene obligación de rendir cuentas a su superior. Esto, a la vez, da valor a la libertad del que no es propietario; los funcionarios de la entidad en funcionamiento se rehusarán a impedir que recoja leña en el bosquete durante la temporada abierta. El copropietario en el Ejemplo 2 está expuesto, y el no propietario está en libertad de recoger la leña durante el período especificado. La libertad del no propietario se ve reflejada en la inmunidad del hermano menor, a quien el jefe no le puede obligar a confiscar la leña recogida (véase la Figura 8).

Figura 6:

Transacción autoritativas* (Cuadro normal)

 CORRELACIONES Y EQUIVALENCIAS 
Funcionario 1Ciudadano ACiudadano BFuncionario 2
RECIPROCAS Y LIMITESPoderDerechoDeberResponsabilidad 
(control fuerte)(fuerte incentivo positivo)(fuerte incentivo negativo)(sujeción fuerte) 
IncapacidadExposiciónLibertadInmunidad 
(ningún control)(incentivo negativo)(incentivo positivo)(ninguna sujeción) 
   

* Adaptado de Commons, Legal foundations…, p. 118.

Figura No. 7:

Transacciones autoritativas

Los derechos de los copropietarios todo el año y la no existencia de exposición o riesgo, crean fuertes incentivos para invertir en el bosquete.

 CORRELACIONES Y EQUIVALENCIAS 
Funcionario 1Ciudadano ACiudadano BFuncionario 2
Jefe de la aldeamujer copropietariamujer no propietariahermano del jefe
RECIPROCAS Y LIMITESPoderDerechoDeberResponsabilidad 
Ordenar a su hermano para obligar a la mujer no propietaria a devolver la leña o compensar por ellaQue la mujer no propietaria evite cosechar en el bosquete sin permiso.Evitar la cosecha en el bosquete sin permiso.A cumplir las instrucciones del hermano para obligar a la mujer no propietaria a devolver o compensar por la leña. 
IncapacidadExposición o RiesgoLibertadInmunidad 
Ninguna, con relación a la capacidad de hacer cumplir la regla sobre el acceso al bosquete.Ninguna, con relación a la cosecha no autorizadaNinguna, a cosechar sin autorizaciónNinguna, ante la orden del hermano a imponer la regla de acceso al bosquete. 
      

Figura 8:

Transacciones autoritativas

Los derechos de los copropietarios en competencia con los no propietarios se reduce a los nueve meses, y la exposición o riesgo frente a la competencia de los no propietarios se incrementa a tres meses, debilitando los incentivos para invertir en el bosquete.

 CORRELACIONES Y EQUIVALENCIAS 
Funcionario 1Ciudadano ACiudadano BFuncionario 2
Jefe de la aldeamujer co-propietariamujer no propietariahermano del jefe
RECIPROCAS Y LIMITESPoderDerechoDeberResponsabilidad 
Para mandar a su hermano a que obligue a la mujer que no es dueña a devolver la leña o pagar una compensacion, sólo nueve meses del año.Que la mujer no propietaria evite cosechar en el bosquete sin permiso, (vigente sólo nueve meses del año).Evitar la de cosecha en el bosquete sin permiso (vigente sólo durante nueve meses del año).A cumplir las instrucciones del hermano para obligar a la mujer no propietaria a devolver/ compensar sólo durante nueve meses del año. 
IncapacidadExposición o RiesgoLibertadInmunidad 
Impedir que los no dueños ingresen o cosechen la leña caída en el bosquete durante tres meses del año.A la competencia por no propietarios en el recojo de leña durante tres meses del año.Cosechar leña caída en el bosquete durante tres meses del año.Para la orden del hermano de imponer la regla de acceso al bosquete a los no propietarios, quienes recolectan leña caída durante tres meses del año. 
      

Poderes decisivos de los funcionarios

Los poderes decisivos de los funcionarios son elementos críticos en cualquier sistema de reglas de trabajo. Los poderes decisivos son los poderes que un funcionario está en libertad de ejercer para formular, aplicar o modificar las reglas, sea solo o junto con otros. La extensión de los poderes decisivos de un funcionario es determinada para cada situación, pero también se vincula con su cargo específico. Algunos cargos, por ejemplo el del dictador, brindan a quienes los ocupen un poder muy considerable sobre el contenido y aplicación de los sistemas de reglas. Además, en las dictaduras verdaderas, los poderes del dictador no están sujetos a la revisión de los demás.

Los poderes decisivos de otras clases de funcionarios, como por ejemplo los guardias forestales rurales, son mucho más limitados en su alcance y por lo general están sujetos legalmente a la revisión de otros funcionarios. Sin embargo, son importantes. De hecho, puede resultar que la supervivencia de los recursos forestales nigerinos dependa, en gran medida, de la manera como los guardias forestales ejercen sus poderes decisivos. En su capacidad como policías forestales, los guardias actúan usualmente como agentes ejecutivos y jueces administrativos. Aunque los ciudadanos multados por violaciones del reglamento forestal pueden apelar a sus decisiones, es rara semejante apelación. Los guardias de campo pueden estar, además, bajo el estrecho control de sus superiores. Algunos efectivamente lo están. Otros funcionan de manera mucho más autónoma. Por lo tanto, éstos gozan de un margen considerable de maniobra para decidir cómo se aplicará el reglamento del Código, es decir, cuáles serán las reglas de trabajo del manejo y uso forestales en las áreas que patrullan.

Los poderes decisivos de los jefes locales también pueden ser considerables. Los dos ejemplos antes citados pueden ser utilizados para ilustrar este punto. En el Ejemplo 1, ilustrado en la Figura 7 que antecede, el copropietario del bosquete plantea el reclamo ante el jefe. Este puede decidir si el no propietario ha violado las reglas de acceso y uso del bosquete. Si él cree que el demandante no propietario no recusará su decisión, apelando ante algún predominante juez u otro funcionario con mayor autoridad para revertir el veredicto, también creerá que goza de poderes decisivos en el caso, incluyendo el poder de revisar las reglas de uso. Si el jefe decide que no hubo violación, reduce los derechos y aumenta la exposición o riesgo de todos los propietarios del bosquete, a la vez que reduce el deber de los no propietarios de no entrar al área, y aumenta su libertad para explotar la leña caída cuando quieran. Si esa decisión permanece sin apelación, indica el comienzo de una tendencia hacia una nueva regla de trabajo para el uso y acceso. Si suficientes decisiones siguieran este precedente, se convertiría el bosquete, de propiedad común, en uno de acceso abierto, que todos estarían en libertad de usar cuando y como deseen, o sea, una situación de ausencia de manejo.

En el Ejemplo 2, ilustrado en la Figura 8 en las páginas anteriores, se solicita nuevamente al jefe de la aldea su resolución de una disputa. Si él falla a favor de la no propietaria que entró al lote durante la temporada trimestral abierta para recoger la leña caída sobre el suelo, sostendrá lo que se percibe en este caso hipotético como la regla de trabajo aplicable. Si falla en favor de la demandante, está proponiendo la eliminación del carácter de acceso abierto que, se supone, tiene el bosquete durante los tres meses de cada año. Nuevamente, el alcance de su poder decisivo está definido por la disposición y capacidad de los ciudadanos de apelar a su decisión, llevando la apelación a algún otro tribunal.

El Ejemplo 3, ilustrado en las Figuras 9a y 9b, a continuación, muestra que los especialistas forestales de campo gozan de poderes decisivos importantes. Pueden decidir, por ejemplo, que van a hacer caso omiso de las violaciones del Código, con poquísimo riesgo de ser descubiertos y sancionados. Son pocos estos especialistas en el campo, y es raro que sus superiores tengan el tiempo suficiente para supervigilar el trabajo de sus subordinados. Parece que muchos encargados forestales de campo han explotado el margen inherente a esta situación para ejercer sus poderes decisivos exigiendo sobornos a quienes desean apropiarse de parte de los recursos, o son detenidos luego de haberlo hecho sin permiso oficial. A cambio del soborno, el funcionario reduce la multa o descarta la violación totalmente. Si, por otro lado, un responsable forestal de campo impone multas apropiadas sobre los propietarios incapaces de identificar a los individuos que cometiesen infracciones del Código en sus campos, él convierte la disposición formal del Código en una regla eficaz de trabajo dentro de su jurisdicción.

Los funcionarios, en el ejercicio de los poderes decisivos, pueden establecer, mantener y cambiar las reglas de trabajo de las entidades de las cuales son integrantes y agentes. Es importante reconocer que el concepto de los poderes decisivos va más allá de la discreción oficial, aunque la incluye. El concepto de los poderes decisivos es de crítica importancia porque revela cómo las reglas formales se traducen, manipulan o descartan en la práctica. Además, resalta la manera como los funcionarios pueden realizar modificaciones importantes, además de incidir en la asignación de los incentivos negativos y positivos que impiden o estimulan las formas deseadas de comportamiento.


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