9.1 La función de los departamentos forestales
9.2 Las organizaciones locales
9.3 Los esfuerzos de extensión
9.4 La información pública y la promoción de programas
9.5 Investigación de métodos para reducir riesgos
9.6 Sistemas de crédito para el cultivo de árboles
9.7 Programas de distribución de plántulas
9.8 El programa de apoyo integral
Las condiciones de apoyo institucional en las cuales se llevan a cabo los programas de silvicultura comunitaria son esenciales para su éxito. Al mismo tiempo, la falta de una firmeza institucional adecuada plantea a menudo las mayores dificultades para la ejecución eficaz de un proyecto. Las organizaciones e instituciones determinan y delimitan el proceso de desarrollo, de tal modo que se simplifique la solución de los problemas y que se promueva la coordinación general de las actividades.
Las organizaciones e instituciones pueden ser de varios tipos:
- organismos oficiales del sector público, nacional, regional y comunitario;- organizaciones locales, incluidos grupos como cooperativas, asociaciones de campesinos y sociedades de arrendatarios, así como gobiernos elegidos localmente y organizaciones políticas populares, que muy probablemente tienen relaciones con niveles de organización superiores al de la comunidad de la aldea;
- organismos del sector privado que se ocupan de la producción, elaboración y comercio de bienes y servicios (Chandrasekharan, 1983).
Para que los programas tengan éxito, se requiere una coordinación comprensiva entre los campesinos, los forestales, los extensionistas y otros participantes en la ejecución, así como las agencias donantes. Pero los incentivos que motivan a los distintos grupos son diferentes y pueden ser incluso contradictorios mas que complementarios y de apoyo.
Históricamente, los Departamentos Forestales han sido las organizaciones encargadas de la ejecución de los programas forestales. Sin embargo, excepto para la vigilancia, la protección y la recolección de los beneficios, una característica de los departamentos forestales gubernamentales en el pasado ha sido la escasa relación con los campesinos. La participación de los servicios forestales en el desarrollo rural y comunitario, la agrosilvicultura, la extensión y los programas para la generación de empleo e ingresos, es generalmente nueva y requiere funciones distintas de las que esos departamentos estaban preparados para desempeñar. Es necesario desplazar el centro de atención de las funciones ejecutivas a las de apoyo.
Antes de iniciar la cooperación, seria necesario que los departamentos forestales abandonasen su función anterior. En el Pakistán por ejemplo, los agricultores eran reacios a participar en un programa forestal rural, debido a que miraban al Departamento Forestal con recelo y desconfianza. Cuando se inició el proyecto, estaban pendientes de juicio más de 50 000 infracciones forestales, lo que significaba que una de cada 6 familias estaba involucrada en conflictos con ese Departamento (Cernea, 1981). En algunas zonas de la India, el personal de esa unidad forestal “inspira miedo, y no respeto o afecto” (Srinivasan y Ramadoss, 1983).
Si se espera algún tipo de colaboración, a menudo será esencial la idea que tienen los campesinos, sobre determinadas instituciones que puedan participar en la ejecución de un proyecto. Los gobiernos han seleccionado distintas estrategias de organización para implementar las actividades de cultivo de árboles en el sector rural, cuyo marco administrativo ha variado considerablemente en cuanto a su complejidad y ámbito.
En algunos casos, se ha intentado introducir cambios en la estructura administrativa de un departamento forestal, como medio para modificar la idea negativa que sobre su función tienen los campesinos. En la India, muchos de estos departamentos de los estados han añadido nuevas divisiones muy destacadas de silvicultura social. En otras ocasiones, los forestales pueden ser destinados a otros servicios. En Senegal, este personal sin uniformes ni armas se ha incorporado a oficinas regionales de desarrollo multidisciplinario, así como a organizaciones paraestatales de desarrollo.
No es un hecho insólito que la responsabilidad de la reforestación o de otras actividades forestales rurales sea compartida con varias organizaciones del sector público. En Kenya, la administración de las actividades forestales rurales independientes esta a cargo del Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (a través del Departamento Forestal), el Ministerio de Desarrollo Agrícola y Ganadero, y el Ministerio de Energía y Desarrollo Regional. Aunque en la mayoría de los casos este ‘enfoque ha sido eficaz, existe el peligro de que la falta de coordinación interministerial lleve a una duplicación de esfuerzos.
Al mismo tiempo, es mucho menos frecuente la separación de las responsabilidades de las actividades forestales rurales de los ministerios de agricultura o del medio ambiente. En la República de Corea, sin embargo, cuando se inició el programa de silvicultura de aldea, la responsabilidad de este sector pasó al Ministerio del Interior. Fue un cambio práctico que reconocía que la reforestación, debía tratarse en el marco del programa nacional de desarrollo comunitario, Saemaul Undong. Este cambio hizo que los gobiernos locales concedieran prioridad y fondos a las actividades forestales.
Los nuevos objetivos de la silvicultura requieren también la introducción de nuevos sistemas de formación profesional, tanto para los técnicos forestales como para el personal de extensión. Hay que preparar alternativas para los programas de estudios tradicionales, de acuerdo con los conocimientos prácticos para un servicio orientado a la extensión. Los cursos que se ofrezcan deben incluir capacitación practica sobre el terreno, directamente relacionada con las responsabilidades del futuro trabajo.
Se han establecido algunos programas oficiales de capacitación forestal comunitaria, y pueden ser un medio valioso para enriquecer la experiencia de capacitación de los técnicos forestales. El Centro de Enseñanza. Investigación y Desarrollo Forestal de la universidad de Filipinas cuenta con cursos de sociología rural, enseñanza y planificación comunitaria, como parte de su programa de estudio forestal. La Universidad Kasetsart de Tailandia, está preparando una especialización en silvicultura comunitaria.
49) Para la silvicultura comunitaria es necesaria una capacitación especial
Sin embargo, la cuestión de las preparativas profesionales puede seguir siendo un factor limitante mientras las instituciones no reflejen también estos cambios. La mayoría de los forestales se incorporan a instituciones que conceden gran prioridad a la capacidad técnica necesaria para la producción de árboles y la conservación de los recursos de madera existentes. Aunque ya no ocurre esto en todas partes, su éxito profesional suele seguir dependiendo de la capacidad técnica y la orientación en pro de la conservación. En la practica esto significa que los forestales ambiciosos adquirirán tales conocimientos a expensas de las habilidades en ciencias sociales. A menudo preferirán también el manejo de bosques ya existentes o nuevos a la participación en actividades forestales sociales. Pocas veces se ha visto en este campo que el trabajo social conduzca a promociones importantes, posiciones de poder dentro del departamento forestal o mejoras salariales o de beneficios.
A menudo ha sido difícil contratar personas de talento con conocimientos de ciencias sociales y otras materias para la creación de servicios integrados. Para quienes no son técnicos, el trabajo en loa departamentos forestales puede parecer que lleve consigo inseguridad en el empleo, con pocas o ninguna oportunidad de promoción.
Es imprescindible que los departamentos forestales asignen técnicos calificados, sociólogos y otros especialistas de ambos sexos, para la ejecución de los programas forestales rurales y les ofrezcan incentivos para que permanezcan allí. La silvicultura comunitaria no tendrá éxito mientras no sea tan remunerativa para todos los participantes como la silvicultura tradicional.
Los programas forestales deben incorporar medios administrativos y mecanismos de intercambio de información que permitan, al personal directivo del proyecto, identificar a las personas idóneas para la silvicultura comunitaria. Los proyectos deben recompensar a quienes consigan establecer un contacto eficaz con la población local y hacerla participar en la ejecución del proyecto.
El creciente reconocimiento de la función esencial, de las instituciones en el desarrollo rural, ha conducido al convencimiento de que con frecuencia la clave del éxito esta en las organizaciones locales, mientras que su ausencia es el principal obstáculo para un desarrollo rural eficaz. Los tipos de instituciones locales que han ejercido esta importante función han carecido con frecuencia de carácter oficial; algunas se formaban por iniciativa de grupos de las comunidades o aldeas que tenían intereses comunes para la utilización de los recursos arbóreos y sentían la necesidad de algún tipo de marco institucional (Chandrasekharan, 1983).
En Guatemala se explotan algunos bosques en cooperativas. Se han establecido pequeñas industrias forestales y el trabajo cooperativo ha introducido actividades adicionales, como por ejemplo la construcción de caminos para mejorar el acceso a los mercados y abrir nuevas zonas para la reforestación. En el Salvador, el gobierno ha comprado una hacienda y ha cedido su control a quienes habían trabajado allí. Las mujeres han organizado una cooperativa para plantar y manejar arboles destinados a la producción de fruta y leña. En Gujarat, en la India, se han formado varias cooperativas de comercialización en el Distrito de Bhavnagar, para vender mejor la madera producida por los pequeños propietarios y limitar la explotación de éstos por parte de los intermediarios.
50) Cooperativa de aserraderos en Guatemala
Tales organizaciones pueden desempeñar una función enormemente importante en la ejecución de los programas de plantación en el medio rural. Pueden motivar a la población y a menudo servir de puente entre los campesinos y el departamento forestal. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) pueden también ser un importante canal intermedio de comunicación, tanto a través de las relaciones verticales como horizontales, y pueden contribuir a la institucionalización de la silvicultura comunitaria.
Entre las organizaciones no gubernamentales existe una amplia gama de capacidades, objetivos y estrategias organizativas. Sin embargo, muchas de las mejores se destacan por su capacidad para trabajar directamente con los pobres de pequeñas comunidades, manteniéndose flexibles e interesadas en las situaciones locales, y por usar económicamente los fondos disponibles. Muchas de las estructuras administrativas de los servicios forestales no están organizadas para hacer eso. Los pequeños programas de cultivo de árboles pueden tener más éxito cuando los servicios forestales ofrecen apoyo técnico mientras las ONGs llevan a cabo las actividades con los habitantes.
En 1977 se formó en la zona Ranchi de Bihar, en la India, un consorcio de organizaciones voluntarias locales para promover la silvicultura comunitaria. Este consorcio estableció contacto con el Jefe del Conservador de los Bosques, quien respondió positivamente anulando todos los casos pendientes de violaciones forestales por parte de la población de la zona. Desde entonces, la situación local ha mejorado notablemente. La población esté colaborando ahora con entusiasmo en la plantación de árboles con el Departamento Forestal. El índice de plantas sobrevivientes ha sido especialmente alto, y las perspectivas para el futuro parecen prometedoras. El consorcio fue eficaz debido en parte a que las ONGs participantes tenían diferentes áreas de competencia que se complementaban entre sí y en parte, a que tenían credibilidad local, nacional y con frecuencia internacional. El resultado fue un enfoque integrado para un desarrollo defendible, desde el punto de vista ambiental, que ha sido reconocido oficialmente tanto por el Departamento Forestal como por el Gobierno Central (Basu, 1984).
Otras ONGs han realizado actividades de plantación de árboles, a fin de complementar el trabajo del sector público en la promoción de la reforestación. En 1977, el Consejo Nacional de la Mujer de Kenya inició un programa importante de plantación denominado “Movimiento de zonas verdes”. Se buscan ahora activamente patrocinadores colectivos o individuales para el movimiento. El patrocinio de árboles independientes cuesta unos 7 dólares por árbol, y garantiza su plantación y mantenimiento.
51) “Movimiento de zonas verdes” de Kenya - una iniciativa de los ONGs
Cuando se han plantado 1 000 de estos ejemplares en un sólo lugar, normalmente cerca de las aldeas o en cortinas cortavientos, en las zonas áridas se inaugura el lugar como “zona verde”, siendo señalado con letreros y publicitado. El movimiento de zonas verdes promueve especialmente la plantación de especies autóctonas. Al final de 1982, se habían establecido unas 200 zonas verdes (Buck, 1984).
En la India, la Sociedad para la Promoción de las tierras áridas ha seguido una estrategia análoga. La Sociedad, una organización privada, se estableció en parte para promover las relaciones entre posibles instituciones financiadoras, las comunidades locales y el sector público. La reforestación se lleva a cabo con la participación de la población local y con recursos financieros y técnicos adecuados. La sociedad estimula las contribuciones individuales y colectivas, así como las de donantes exteriores.
Las organizaciones voluntarias privadas pueden ser un mecanismo útil para encauzar la ayuda exterior hacia el sector forestal. En Haití, donde ha habido una eficaz conexión entre varias ONGs “del Norte”, entre ellas CARE y la Fundación Panamericana de Desarrollo (PADF), con las agencias locales en un programa de plantación de arboles, este esfuerzo se ha financiado en parte con la ayuda bilateral de Estados Unidos y Suiza.
Estas ONGs internacionales han establecido algunos acuerdos con las ONGs locales, principalmente grupos eclesiásticos y organizaciones comunitarias del lugar, para llevar a cabo actividades locales de extensión. Las plantas proporcionadas a ellas, mediante viveros de funcionamiento centralizado, son distribuidas por las organizaciones comunitarias a las familias campesinas; además, se están empezando a establecer viveros locales. Al final de la estación de lluvias de 1983, habían comenzado a participar 150 ONGs.
Algunas organizaciones voluntarias han tenido bastante éxito en la iniciación de programas de plantación de árboles, contando sólo con recursos locales. Así ha ocurrido especialmente en muchas partes de la India, donde las ONGs han asumido una función decisiva en la promoción de la reforestación. Muchos grupos religiosos y otros pertenecientes a estas organizaciones, se han orientado ahora directamente a la silvicultura. Por ejemplo, Anand Niket an Ashram, en la parte meridional de Gujarat, participa desde 1980 en la promoción del desarrollo de cooperativas de arboricultores. Durante el primer año de trabajo de Ashram, se plantaron mas de un millón de árboles con un índice de sobrevivencia del 80 al 90 por ciento. Actualmente se están haciendo planes para poner en funcionamiento mas de 300 viveros, con una capacidad conjunta de más de 10 millones de plantas al ano. El propio Ashram se creó hace casi 40 años, por lo que puede aprovechar su buena reputación y su amplia participación en las actividades de desarrollo de las comunidades locales (Mishra, 1982).
52) Escolares - arboles para su futuro
A menudo las escuelas pueden desempeñar una función no muy distinta de la de las ONGs en la promoción de la plantación de arboles. Los maestros entusiastas pueden ejercer una considerable influencia sobre sus alumnos. También suelen tener una posición elevada en sus aldeas. Las escuelas constituyen un centro de influencia dentro de la comunidad.
En Gujarat se han iniciado, en gran escala, viveros y actividades de plantación de árboles en las escuelas. Además de su valor didáctico, esas actividades aumentan los ingresos de esos centros de enseñanza. En Tanzania, algunas escuelas primarias de las regiones de Dodoma, Arusha y Singida han logrado cubrir zonas, que antes estaban desprovistas de árboles, con plantaciones de hasta 10 hectáreas (Kaale, 1982).
La utilización de las ONGs como organizaciones intermediarias tiene, además, la ventaja de encauzar los recursos financieros y técnicos hacia el sector forestal rural, sin muchas de las dificultades de la asistencia bilateral para el desarrollo, políticamente “condicionada”. Algunas ONGs con frecuencia son capaces de gestionar y realizar aquellos proyectos dispersos que las agencias de ayuda no están dispuestas a administrar.
Las ONGs necesitan frecuentemente apoyo técnico de los departamentos forestales, los cuales muchas veces necesitan un fuerte apoyo de ellas en las comunidades locales. Por desgracia, casi siempre ha habido una polarización entre las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, de manera que el apoyo a una de ellas ha supuesto una oposición a la otra. En el caso de programas forestales comunitarios, tales prejuicios automáticos no juegan ningún papel provechoso.
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Figura 6: Materiales para extensión en el campo en Nepal Materiales para extensión en el campo 1. Rotafolios de extensión forestal comunitaria: para uso de los técnicos de las Divisiones Forestales y los Ayudantes Forestales Comunitarios en la explicación del programa a los aldeanos, usados también en la capacitación técnica de los ayudantes de los capataces forestales y guardabosques de los Panchayat. 2. Folleto de extensión forestal comunitaria: los rotafolios de extensión en forma de folleto, utilizado como referencia para el personal y distribuido a los jefes de aldea, los maestros de escuela y otros aldeanos que sepan leer. 3. Carteles: varios tipos, para crear conciencia de la silvicultura comunitaria y lanzar breves mensajes sobre ella, se exponen en aldeas y pueblos de montaña. 4. Carteles informativos en los viveros: señalan la situación de los viveros locales e indican que hay plantas gratis disponibles. 5. Filminas para uso de la oficina central y los distritos: una sobre la función de la mujer en la silvicultura comunitaria y otra sobre la construcción de presas de contención sencillas a base de maleza. 6. Publicación para las escuelas: rotafolio de uso múltiple destinado a los maestros de aldea para conseguir su ayuda en la promoción de la silvicultura comunitaria entre los niños; más tarde puede exponerse como cartel en el local escolar. 7. Programa de radio: programa semanal de 15 minutos sobre la silvicultura comunitaria, emitido desde Katmandú, orientado sobre todo a divulgar noticias sobre las actividades de campo y crear un “efecto de arrastre’ para el programa de silvicultura comunitaria. 8. Logotipo para el proyecto: utilizado en todo el material impreso. 9. Camisetas: todo el personal que trabaja directamente con el proyecto en forma continua usa camisetas con el logotipo del proyecto. |
Hablando en general, la extensión es un proceso mediante el cual la población se familiariza con conocimientos teóricos y prácticos nuevos de aplicación directa a sus sistemas de vida, y por medio del cual los servicios de apoyo del gobierno pueden conocer las prioridades y necesidades locales. Los servicios de extensión también pueden proporcionar materiales de plantación, herramientas y otros suministros cuando se haya comprobado que su falta es un obstáculo para la plantación local de arboles. Como proceso de información, la extensión debe seguir la estrategia de identificar primero los problemas reales y sus causas, para luego seleccionar aquéllos que de alguna manera puedan abordarse mediante la información, y sólo entonces preparar los medios para transmitir estos antecedentes a la persona adecuada en una forma efectiva.
53) ¿Escuchan también los extensionistas forestales?
Si, por ejemplo, el obstáculo lo constituye una política restrictiva o la falta de algún servicio de apoyo, la información debe dirigirse hacia quienes ocupan puestos directivos o administrativos. Ningún proyecto por hábil que sea o campañas publicitarias dirigidas a los campesinos pobres, modificará las prácticas de plantación de árboles si los problemas están relacionados con la falta de derechos de utilización de la tierra.
El problema de los incendios en los matorrales se plantea con frecuencia, sólo en función de la información sobre la manera de extinguirlo, sin conocer primero las causas. Cuando se provoca un incendio con el objetivo de que renazca la hierba para forraje, dar a conocer sobre otros sistemas para su producción, puede ser mucho mas eficaz que las técnicas de combate contra el fuego.
La cuestión de hacer llegar la información disponible a la persona indicada, es la causa del fracaso de algunos de los proyectos, cuando por ejemplo sólo se ofrece nueva información a los hombres en zonas en las cuales también las mujeres tienen responsabilidad sobre las decisiones acerca de la utilización de los recursos. El mismo efecto se produce cuando se celebran reuniones que teóricamente están abiertas a todos, en horas en que las mujeres no están libres para asistir.
La extensión es con frecuencia esencial para conseguir la máxima eficacia en una actividad de desarrollo rural. Sin embargo, a veces se ve afectada porque se supone que es necesario convencer a los campesinos para que apliquen otras estrategias de desarrollo, y que ese desarrollo es un proceso que de un modo u otro se hace “para ellos” y no por ellos y con ellos.
Un obstáculo importante en la mayoría de estas actividades, es la dificultad para conseguir que los agentes de extensión realmente escuchen a los campesinos, tomen en serio lo que dicen y colaboren con ellos. Muchos servicios de extensión tienden mas bien a acentuar la transmisión de un “paquete de técnicas” del agente al campesino o al pastor. A pesar de la insistencia sobre la colaboración con la población, la mayoría de los extensionistas todavía suponen que saben más acerca de las actividades en cuestión, que los hombres y mujeres campesinos. Como mínimo creen que los paquetes de técnicas, que han elaborado los expertos, no deben modificarse.
Desde la perspectiva del campesino, que conoce muy bien su medio ambiente físico, los tipos y alcances de las oportunidades y dificultades locales, estos paquetes a veces serán irrelevantes y mal considerados. Pueden no tener en cuenta las limitaciones técnicas, ambientales, sociales y políticas que afronta la población rural. Por otra parte, el programa ideal supondría una respuesta creativa a los intereses y preocupaciones de los campesinos, basándose en sus conocimientos y permitiéndoles trabajar hacia el establecimiento de un conjunto eficaz de estrategias de manejo del medio ambiente y de los árboles.
Los extensionistas deben tener capacidad para escuchar y el convencimiento de que pueden obtener de los habitantes del lugar la información necesaria para realizar mejor su trabajo. Deberían tener una formación general, familiarizándose con asuntos técnicos y sociales. Deben saber reconocer cuándo son insuficientes sus propios conocimientos y acudir a expertos más calificados.
También es importante que los sistemas estén organizados de tal manera que los profesionales eficientes en este campo sepan que pueden ser, y de hecho lo son, apreciados, apoyados y recompensados. La estrategia organizativa de apoyo a las actividades de extensión se ha enfocado en forma distinta en muchos países.
En Nepal, la extensión relativa a la silvicultura rural depende de la División Forestal Comunitaria y de la División de Reforestación del Departamento Forestal. Las acciones de extensión son realizadas sobre todo por los Coordinadores Forestales de la División (CFDs), quienes tienen responsabilidad territorial sobre todos los asuntos forestales de sus zonas y por los Ayudantes Forestales Comunitarios (AFCs), quienes llevan a cabo sólo actividades forestales comunitarias y no tienen responsabilidades de vigilancia.
Antes de que una aldea solicite su incorporación al programa forestal comunitario, los CFDs lo explican a los jefes de la comunidad. La intención no es tanto “vender” el programa a la aldea, como determinar los criterios y las actitudes que podrían afectar su éxito a nivel comunitario. Una vez que la aldea se ha comprometido a participar, los CFDs y los AFCs la asesoran acerca de los mejores lugares para situar los viveros y los bosques comunitarios, y de cómo la comunidad podría ir preparando un plan de manejo para el futuro. Sin embargo, al final todas las decisiones deben ser aprobadas conjuntamente por el comité local de bosques, el panchayat y el Departamento Forestal (Pelinck, et al., 1984).
Con bastante frecuencia, las actividades de extensión forestal pueden incorporarse al marco de programas de extensión agrícola existentes. Este enfoque tiene ventajas e inconvenientes. La ventaja principal es que a menudo existe ya una red establecida de extensionistas agrícolas. Puede ser difícil y desaconsejable trazar una línea de separación entre la producción de cultivos agrícolas y de árboles, especialmente en las zonas tropicales. La agrosilvicultura trata de combinarlos con éxito.
Hasta 1982, la extensión forestal se llevaba a cabo en Indonesia mediante una red de casi 7 000 extensionistas dependientes del Organismo de Enseñanza, Capacitación y Extensión Agrícola del Departamento de Agricultura. Estos profesionales centraban sus esfuerzos en métodos de cultivo a largo plazo, que combinaban la silvicultura y la agricultura en un sistema integrado de producción agrícola (Atmosoedarjo, 1982).
Los inconvenientes de la incorporación de la extensión forestal a un servicio de extensión agrícola se deben al hecho de que los extensionistas están a menudo demasiado dispersos para cubrir adecuadamente los problemas tradicionales de la agricultura, y su capacitación puede no incluir los conocimientos necesarios para la silvicultura comunitaria. La extensión agrícola esta orientada hacia la búsqueda de soluciones a corto plazo para aumentar la producción anual, puesto que cuestiones tan importantes, como la tenencia de tierras y arboles a largo plazo, son menos fundamentales en los programas relacionados con la agricultura.
La extensión forestal rural debe centrarse con frecuencia en la totalidad de la aldea o la comunidad, mientras que la extensión agrícola puede afectar sólo a un pequeño número de campesinos que adoptan métodos perfeccionados de producción de cultivos. Los extensionistas forestales deben estar capacitados para relacionarse de una manera eficaz con grupos e instituciones comunitarios o incluso para organizarlos. A los extensionistas agrícolas normalmente no se les exige este tipo de formación. Estos últimos, a su vez, pueden carecer del conocimiento especializado de las practicas de silvicultura y manejo forestal que frecuentemente tienen los técnicos forestales. Quizás lo mas importante sea que si el departamento forestal deja de encargarse de la extensión, los técnicos forestales pierden la oportunidad de comunicarse directamente con los campesinos, en relación con las necesidades locales y las posibilidades de la agrosilvicultura.
Los servicios de extensión deben tener capacidad de adaptación. Quienes no se han especializado, han de ser capaces de adquirir los conocimientos adecuados siempre que sea necesario. No es preciso instruir a todos los agentes en los más pequeños detalles de la tramitación de préstamos a pequeños propietarios para la explotación de árboles, pero deben estar capacitados para hallar la manera de hacerlo, si se presenta esa situación. Esta flexibilidad es aún más importante cuando cambia la dirección de un proyecto. En Gujarat, por ejemplo, cuando los pequeños propietarios cambian su producción para el mercado, los extensionistas tienen que ser capaces de responder a las solicitudes de información acerca de la saturación de posibles mercados, problema que no se consideró en las primeras fases de preparación del proyecto, cuando los objetivos eran distintos.
A veces hay habitantes del lugar que pueden ser eficaces en este campo cuando cuentan con el apoyo del servicio forestal. En Bengala occidental, en la India, se contratan campesinos locales como “motivadores”, seleccionándolos en función a su posible influencia sobre la comunidad, así como por su disposición a adoptar nuevas practicas de plantación de arboles. En Haití se ha seguido un criterio análogo, y las ONGs locales participantes en la plantación contratan “animadores” de la comunidad local de campesinos para que realicen actividades de extensión.
54) Los agricultores tienden a comunicarse mejor con otros agricultores
Al mismo tiempo, cuando se adopta este enfoque puede ser necesario tener mucho cuidado al seleccionar el representante local. La confirmación de quienes ocupan ya posiciones de poder en el lugar, puede no ayudar a que los habitantes más pobres cultiven arboles. En algunos casos, la orientación de las actividades de extensión a los campesinos más progresistas no ha hecho sino aumentar la distancia entre los bien situados y los desposeídos. Los agricultores tienden a comunicarse mejor con otros de antecedentes sociales y económicos similares, y pueden ser necesarios esfuerzos especiales en la extensión para cada nivel socioeconómico de la comunidad (Clark, 1982). Sin embargo, la cuestión principal de la extensión forestal es cómo capacitar a los campesinos y ayudarles a comunicarse eficazmente, reforzando al mismo tiempo la capacidad de los servicios forestales y las instituciones de investigación para prestarles su apoyo mediante un sistema de comunicación recíproca continua.
Si bien la plantación de árboles puede ser desde el punto de vista económico y cultural una respuesta acertada a la escasez y pueden llevarse a cabo intervenciones públicas para conseguir disponer de los recursos necesarios, los pequeños propietarios rurales pueden carecer de la información necesaria para aprovechar tales programas. Una encuesta realizada en las aldeas de Orissa, en la India, reveló que el 80 por ciento de las familias de pequeños propietarios desconocían que pudiesen obtener del Departamento Forestal arboles y asistencia técnica para su plantación. Puede ser bastante sencillo subsanar esta falta de información mediante actividades publicitarias y de promoción.
Los medios para divulgar tal información son tan diversos como los ambientes en los que se ha introducido. Incluyen la utilización promocional de adhesivos, carteles, mensajes en carteleras, folletos, narradores o cantantes, teatro de marionetas, filminas, películas, anuncios en la radio y en los periódicos, fiestas del árbol, campañas nacionales y declaraciones políticas. Puede ser difícil estimar el efecto de este tipo de actividades, pero la promoción activa de los programas puede ser útil.
En Tanzania, por ejemplo, se lanzó en 1980 una importante campaña publicitaria bajo el lema de “Los Bosques son Riqueza”. La respuesta fue impresionante. Durante la campaña y después de ella, el Departamento Forestal se vio abrumado por la cantidad de preguntas recibidas acerca de cómo podrían obtenerse plantas y asesoramiento técnico. En 1981, las solicitudes de plantas en los viveros de este Departamento en la región de Arusha casi se quintuplicaron (Kaale, 1982).
En 1972 se puso en marcha en Gujarat una iniciativa similar, cuando el gobierno del estado decidió tomar medidas para fomentar la plantación de árboles. Se organizó una campaña publicitaria en torno al festival anual de un mes de duración, conocido popularmente como Vanamhotsava (Festival de los Arboles). El gobierno de la India había establecido estos festejos en 1950, pero habían pasado prácticamente inadvertidos hasta 1972.
En la emisora “All India Radio” de Gujarat se emitían frecuentes charlas sobre diversos aspectos de la plantación de arboles y su cultivo. Trataban sobre los beneficios directos e indirectos, las técnicas de plantación, la disponibilidad de plántulas, asesoramiento técnico, los costos de inversión y los posibles beneficios. Se distribuía abundante material publicitario, como carteles y folletos. Al parecer, ha sido importante el efecto combinado de esta publicidad y de un programa activo de producción y distribución de plantas. En 1971 se distribuyeron unos 6.1 millones de árboles, y al año siguente la distribución alcanzó los 16.9 millones.
Sin embargo, en la mayoría de las zonas la única fuente importante de información continua estando en los propios forestales. En Gujarat, a pesar de la publicidad masiva, una encuesta reciente señaló que las actividades forestales comunitarias eran principalmente dadas a conocer por los técnicos forestales (Bhatia, 1984). La promoción de los programas puede contribuir a dar publicidad a las intervenciones de plantación de árboles; pero el contacto humano esencial sobre el terreno entre los pequeños propietarios, los técnicos forestales y los extensionistas, probablemente seguirá siendo el elemento mas valioso.
Incluso si las instituciones locales son capaces de desempeñar una función activa en la promoción de las actividades forestales rurales y se proporcionan el asesoramiento y la ayuda técnica pertinentes, mediante programas de extensión y enseñanza, podrían aún encontrarse algunas dificultades básicas que impiden a los pequeños propietarios dedicarse al cultivo de árboles. Como se indicó en el Capítulo 8, esas dificultades son en eran medida una manifestación de la conciencia de riesgo de los agricultores. Puesto que la capacidad para asumirlos está en función directa de la riqueza, para llegar a los pobres hay que reducir al mínimo los riesgos de pérdidas.
Muchas de las actividades de plantación de arboles propuestas suponen un costo real o potencial, del cual los campesinos con recursos mínimos no están dispuestos o no son capaces de hacerse cargo. Los planificadores de programas pueden fomentar la participación de pequeños propietarios en la silvicultura en fincas mediante la reducción directa o indirecta de estos costos. Los incentivos pueden tener el efecto de espaciar los costos del pequeño propietario o acercar más entre sí el flujo de los gastos y beneficios. Esos tipos de incentivos pueden tomar diversas formas.
Un aspecto especialmente importante de la reducción del riesgo es la certeza de que las alternativas técnicas propuestas van a dar resultado. Si las innovaciones no se han ensayado en ese medio, no se debe obligar a los agricultores, que experimentan las nuevas ideas a arriesgarse en algo que previamente correspondía a las instituciones.
Es importante trabajar en pequeña escala, proporcionar garantías frente al riesgo y asegurarse de distinguir entre experimentación y demostraciones. Cuando se están cultivando árboles para el mercado, el desarrollo de condiciones comerciales estables para los productos arbóreos puede ser un medio importante de reducir el riesgo del agricultor. Las intervenciones a los precios son apropiadas cuando hay grandes fluctuaciones de la oferta y la demanda que crean condiciones que hacen al mercado inestable. Al mismo tiempo, puesto que esas intervenciones no tienen utilidad a largo plazo, para el fomento de una producción eficiente, probablemente serán mas defendibles otras iniciativas.
Los gobiernos pueden proporcionar incentivos al sector privado para fomentar la creación de industrias basadas en la madera. La experiencia coreana aprovechó con éxito este tipo de actividades, mediante importantes oportunidades en el mercado local para los árboles y sus productos. La mejora de la organización de la comercialización y la infraestructura del transporte también pueden ayudar a los campesinos a acudir a mercados potencialmente grandes fuera de su zona inmediata. Las estructuras oficiales de comercialización pueden contribuir a la protección de los pequeños agricultores que no están acostumbrados a negociar con los comerciantes de madera y con los contratistas de talas. Estos sistemas de organización pueden consistir en juntas de comercialización o cooperativas de agricultores.
La disminución de los costos de cultivo de arboles puede ser un medio importante para proporcionar incentivo a los pequeños propietarios y reducir sus riesgos. Las subvenciones sirven a menudo para que los pobres del sector rural participen cuando los beneficios de la plantación no aparecen claros, especialmente cuando los campesinos deben tener una fuente intermedia de ingresos antes de la corta y venta del bosque. Estos pagos se consideran muchas veces adelantos sobre el consiguiente valor de los árboles.
En algunos casos, las subvenciones se pagan cuando se planta: en otros, el pago se realiza en función de la cantidad de ejemplares que sobreviven después de un determinado número de años. La intención es proporcionar un incentivo, tanto para la plantación como para su protección y manejo hasta que las plantas estén bien arraigadas. En Tamil Nadu, en la India, a los agricultores pobres se les regalan hasta 500 plantas y, según la cantidad de árboles que sobreviven al final del primer y segundo año, se les paga un subsidio en efectivo. A menudo se dan incentivos cuando los costos corren a cargo de un grupo y los beneficios se comparten con otros, como sucede en las actividades de ordenación de cuencas hidrográficas.
55) Ayuda alimentaria - conveniente con ciertas condiciones
Las subvenciones directas en efectivo para la plantación de árboles son oportunas sólo bajo ciertas condiciones. Los programas que han pagado a los agricultores para que planten suelen también tener otros objetivos, tales como la generación de empleo. En otros planes, los proyectos de “alimentos por trabajo” han proporcionado un pago en especies por la plantación de árboles. Este no es el objetivo primordial, sino que se considera como un medio para proporcionar empleo y mejorar la nutrición local. Así, en muchos de estos programas, la sobrevivencia de la plantación es secundaria para la consecución de los principales objetivos.
Cualquier programa que lleve consigo subsidios directos en efectivo o en alimentos deberá ser sencillo y fácil de administrar. Si se producen grandes retrasos en la evaluación del número de árboles sobrevivientes o si los métodos de reclamar y recibir los pagos son demasiado lentos y complicados para los presuntos beneficiarios, esos planes de incentivos pueden ser ineficaces o pueden realmente disuadir al campesino de participar en la plantación. Los proyectos en los que se paga a la población para plantar árboles pueden afectar a las zonas vecinas, cuyos habitantes al conocer el sistema de pago, quizás suspendan la plantación que de otra manera hubieran llevado a cabo en espera de que se les pagase.
Por consiguiente, es preciso evaluar cuidadosamente la necesidad de incentivos en efectivo para plantar especies arbóreas. En Haití, se comprobó que un amplio programa que proporcionaba incentivos en efectivo, en función de la cantidad de plantas sobrevivientes, era innecesario. Las perspectivas de los beneficios económicos, derivados solamente de los arboles, bastaban para estimular a los agricultores a participar, y se abandonó el plan de incentivos. La dependencia que crean éstos, en los casos que no son necesarios, es particularmente infructuosa a largo plazo.
En algunos casos puede existir la posibilidad de introducir incentivos fiscales para subsidiar indirectamente las fincas forestales orientadas al mercado. En Rajasthan y Gujarat, los beneficios de estas fincas están libres de impuestos. Uno de los principales problemas de los programas de incentivos fiscales es que tienden a beneficiar a los agricultores más ricos, porque los pequeños propietarios y los agricultores de subsistencia en su mayoría no son contribuyentes.
Como con cualquier otro cultivo agrícola, la disponibilidad de crédito, en condiciones aceptables, puede ser un incentivo importante para que los pequeños propietarios se dediquen a las fincas forestales, cuando pueden tener la seguridad de que finalmente recibirán ingresos por esa actividad. En efecto, los planes de crédito ayudan a los agricultores a enfrentar mejor el flujo de costos y de beneficios de las fincas forestales a lo largo del tiempo.
Incluso con los árboles de crecimiento rápido, que pueden asegurar una buena rentabilidad a corto plazo, seguirán necesitándose insumos financieros para respaldar al agricultor hasta que los árboles produzcan ingresos. Pueden ser necesarios créditos para ayudar a los hogares rurales, o bien para proporcionar oportunamente los insumos necesarios para la actividad de la plantación.
Es poco probable que haya muchos bancos comerciales dispuestos a cargar con la administración de un programa de financiación de fincas forestales por parte de pequeños propietarios o que tengan suficiente flexibilidad para hacerlo. El programa de préstamos de la PICOP, administrado a través del Banco de Desarrollo de Filipinas, consiguió coordinar con eficacia una serie de préstamos. Sin embargo, una evaluación reciente del proyecto de la PICOP descubrió que, aunque se habla establecido un mecanismo de crédito en apoyo de la producción de árboles, las fechas de disponibilidad del préstamo eran tales que el agricultor a menudo era incapaz de tener acceso al capital suficiente en el momento de la cosecha, que era cuando se producían los gastos más fuertes.
Sin embargo, en muchos casos los agricultores individualmente no están en condiciones de aprovechar ningún tipo de crédito. Pueden carecer de títulos de propiedad de las tierras que explotan o de garantías suficientes para cubrir sus solicitudes de préstamos. A menudo los campesinos conceden un valor particularmente alto a la propiedad del suelo y no están dispuestos a arriesgarse a perder sus posesiones utilizándolas como garantías por el dinero pedido. En esas circunstancias pueden ser necesarias disposiciones especiales, tales como un seguro de riesgo, una menor exigencia de garantías o la concesión de créditos en condiciones de favor. Se puede estimular a los agricultores a asociarse en grupos de acreedores.
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Figura 7 programa coereano de apoyo a las actividades forestales Evidentemente, no es posible identificar todos los factores que han influido en la ejecución eficaz del programa coreano de actividades forestales de aldea. Muchos están relacionados con pequeños cambios en el estado de ánimo, la actitud y el acento puesto en la aplicación de las políticas. Sin embargo, a partir del examen de la información disponible y su comprensión, pueden identificarse los siguientes factores: a) Se aplicó un enfoque amplio, a través del movimiento nacional de autoayuda Saemaul Undong, para conseguir mejoras en muchas de las condiciones que influyen directamente en el bienestar rural. Fuente: Gregersen, 1982. |
Un medio indirecto para estimular a los agricultores, hombres o mujeres, a plantar árboles es la distribución de plantas gratuitas o a un precio subvencionado. Una vez que el programa se ha hecho popular no serán necesarios tales incentivos. La distribución continuada de plantas subsidiadas no tiene especial utilidad, y sólo conseguirá, inhibir a los campesinos de establecer sus propios viveros.
No obstante, el costo de las plántulas puede ser un obstáculo para los más pobres. Un enfoque menos costoso consiste en introducir semillas e instrucciones para su siembra, como se ha hecho con gran éxito en algunas zonas de Kenya.
Como alternativa, pueden encontrarse sistemas baratos para la distribución de abundantes semillas germinadas. En Gujarat se anima a los agricultores a establecer sus propios viveros de árboles, especialmente en las zonas que no pueden recibirlos del Departamento Forestal. Se les entregan cestos de bambú de medio metro de diámetro y varios centímetros de profundidad, en los que han germinado unos 200 eucaliptos. Los agricultores son capaces de transportar fácilmente los cestos y en su casa transplantar las plantas a envases más grandes. Se les estimula a vender los arbolitos transplantados a otros campesinos cuando haya demanda.
56) La distancia hasta el vivero es esencial
La buena disposición de los agricultores para transplantar árboles depende en parte de su proximidad a los viveros; así, en Nepal, aquéllos que viven a media hora de camino de él, son los que se llevan casi todas las plantas. En las zonas donde el transporte puede ser un problema, sería conveniente tener un gran número de viveros descentralizados más pequeños, que podrían servir también como centros de extensión, en lugar de unos pocos más grandes.
Para asegurar que la distribución de plántulas se ajuste al esfuerzo global de la plantación, es importante un estrecho seguimiento y evaluación de los ejemplares que recibe cada persona. En Nepal, se mantenía un registro del número de plantas que recogían los hombres, mujeres y niños y del índice de sobrevivencia de ellas. Los hombres llevaban el 72 por ciento de los árboles y las mujeres sólo el 3 por ciento, lo cual demostraba que las actividades de extensión tendrían que dirigirse más hacia estas últimas y que los viveros deberían adaptarse mas a sus necesidades. El índice de sobrevivencia era mas bajo en los árboles que llevaban los niños, lo que demuestra la necesidad de otro tipo de seguimiento.
Independientemente de si la distribución gratuita estimula o no la participación de los pequeños propietarios o si están utilizando tierras agrícolas para el cultivo de árboles, las encuestas pueden establecer la conveniencia de determinados tipos de especies arbóreas. El seguimiento y la evaluación son instrumentos esenciales que permiten a la dirección, ajustar la marcha del proyecto cuando se presentan problemas y que además puede proporcionar una sólida base para las decisiones políticas.
Estos dos últimos capítulos han tratado de elementos particulares del proceso de planificación y ejecución de los programas, para estimular y apoyar el cultivo de árboles por la población rural. Por importante que sea cada uno de ellos en sí mismo, es probable que sea eficaz, sólo si forma parte de un conjunto de medidas, las cuales aborden adecuadamente todos los aspectos de este cultivo que puedan necesitar apoyo desde fuera de la comunidad. Los agricultores pobres, que suelen vivir en los límites de subsistencia, necesitan evitar cualquier cambio que aunque pudiera mejorar su situación si funciona como se espera, podría dejarlos incluso peor que antes si no da resultado. Un programa de apoyo al cultivo forestal, probablemente no protegerá suficientemente contra tales riesgos, a menos que todas las partes que lo componen sean las adecuadas.
Debido a que el cultivo de árboles está a menudo incluido en complejos sistemas determinados por la forma en que la gente organiza sus vidas y utiliza su tierra y otros recursos; su evolución y reforzamiento pueden requerir que se tomen medidas en muchos sectores. En la Figura 7, se señala la serle de distintas medidas que proporcionaron el apoyo necesario para el éxito del programa forestal de aldea en la República de Corea, descrito en el Capítulo 5. Se incluyen cambios en la política de utilización de los bosques y las tierras, legislación de apoyo, modificaciones radicales en la estructura de la administración forestal, investigaciones para determinar medidas técnicas y nuevas fuentes de ingresos, organización de un sistema eficaz de divulgación y extensión, reforzamiento de las capacidades a nivel de aldea y provisión de nuevas fuentes de fondos financieros destinados a incentivos y subsidios.
No todos los programas necesitarán medidas tan diversas y radicales. Algunas personas que ya están cultivando árboles, sólo necesitan ayuda en forma de suministro de material para plantar nuevas especies o para aumentar la productividad de sus sistemas, a fin de responder a la creciente presión sobre la tierra. Pero no importa el nivel de asistencia necesario, sino que lo esencial es que se aborden, en forma integrada y eficaz, todas las distintas dimensiones de los problemas que se planteen & la población que recibe ayuda en estas actividades.
