Descentralización del apoyo institucional para las empresas pequeñas

por

Dr. Enyinna Chuta
Modibbo Adama College
Universidad de Maiduguri, Nigeria

Introducción

En un sentido amplio, la palabra institución consiste en, inter alia varias políticas bajo la forma de aclaraciones oficiales del Gobierno o medidas, programas y proyectos, y arreglos organizativos, cuya finalidad es promover el desarrollo socioeconómico en cualquier determinado país. Más frecuentemente, las políticas y medidas son económicas e incluyen mecanismos industriales, agriculturales, financieros, tecnológicos y comerciales. Hay también dimensiones legales que aseguran que los arreglos institucionales sean puestos en práctica. Sin embargo, si los diferentes acuerdos no afectan desde sus raíces a las industrias rurales y a las pequeñas empresas basadas en el bosque, éstas quedarán en gran desventaja. Una razón principal por la inefectividad de las políticas y medidas existentes es la inadecuada o la falta total de descentralización de las instalaciones institucionales.

La finalidad de este documento es la de reconsiderar el estado actual del conocimiento sobre la descentralización como estrategia para el desarrollo rural, y examinar la evidencia empírica sobre los esfuerzos hechos para la descentralización con particular referencia a las industrias rurales. Se hará un esfuerzo a fin de identificar los factores que resultan cruciales para descentralizar las instalaciones de las industrias basadas en productos del bosque. Por último, se sacarán conclusiones sobre posibles líneas de acción.

Objetivos de la descentralización y adelantos alcanzados

Toda estrategia de descentralización tiene que identificar los factores o los objetivos que han originado dichos esfuerzos, examinar varias formas de descentralización, y en cuál contexto pueden tener lugar. En países donde se ha adoptado una estrategia de desarrollo descentralizado, la responsabilidad ha sido de una combinación de factores. Rondinelli (1983), ha identificado por lo menos cinco de tales factores, a saber: deficiencia de la planificación y manejo central, un desplazamiento del énfasis desde el crecimiento hacia un objetivo de maximación del capital social en la promoción del sector informal heterogéneo y extensión, la necesidad de una acción expedita, el hincapié en principios de movilización de masas, y la autodependencia.

A pesar del deseo expresado por muchos países de descentralizar los servicios del gobierno en general, y de dar facilidades de apoyo a las industrias pequeñas en particular, poco adelanto se ha obtenido hasta ahora. Los resultados preliminares de un estudio en curso sobre 18 instituciones en países en vías de desarrollo, indican la amplitud de la descentralización de servicios esenciales para industrias rurales. Los resultados de nuestra investigación indican que ninguna de las 18 instituciones ha descentralizado sus facilidades a niveles de división o distrito. Doce de las 18 instituciones operan a nivel estatal, regional o provincial sin ulterior descentralización hacia las áreas rurales. Solamente tres de las instituciones que contestaron usan alguna forma de organización a nivel de aldea (cooperativas rurales, brigadas de la juventud, consejos de aldea, etc.), para promover la industria rural. No solamente estas organizaciones pueden tener una posibilidad potencial de facilitar un papel de participación para los empresarios rurales en el proceso de desarrollo, sino que ellos pueden también llevar a una reducción en el costo de la entrega de servicios esenciales a grandes cantidades de pequeños productores rurales.

Proceso de descentralización

Se han identificado también (Rondinelli, 1983) cuatro formas principales del proceso de descentralización. El primer proceso, o sea, la desconcentración implica la transferencia de cargas de trabajo, dentro de la jerarquía del gobierno central, a los proyectos de campo. En Tailandia la desconcentración fue alcanzada proporcionando ciertas concesiones especiales financieras para ciertos proyectos; en Pakistán, por medio de la coordinación local de varios esfuerzos ministeriales desde la base; en Sri Lanka, a través de la administración de distrito, y en Indonesia por medio de la planificación provincial del desarrollo. La Delegación es el segundo proceso: se esfuerza en transferir funciones a unidades de campo semiautónomas, como el caso de la Agencia para el Desarrollo de los Pequeños Campesinos de 1970 en Malasia. Un tercer proceso de descentralización viene conocido por devolución, el cual trata de transferir funciones a agencias oficiales a nivel de gobierno estatal, provincial, distrital o local. Un ejemplo viene constituido por los Consejos de Desarrollo Distritales de 1980 en Sri Lanka. Por último, se han utilizado las agencias privadas no gubernamentales como vías para la descentralización.

La experiencia de Asia hace ver que la descentralización, en la mayoría de los casos, ha tomado el aspecto de una desconcentración y una delegación. El Consejo de Desarrollo Distrital (DDC) es probablemente el único ejemplo de devolución como forma de descentralización en la región. Sin embargo, al negar a los productores rurales papeles importantes en la formulación de sus planes, los Consejos Distritales de Desarrollo de Sri Lanka se enfrentaron con muchos problemas. El uso de agencias no gubernamentales está escasamente documentado y posiblemente no bien entendido. Por lo tanto, la obtención de una movilización masiva y una autodependencia como factor clave en cualquier proceso de descentralización, está lejos de haber sido concretado.

Las organizaciones a nivel de aldea han sido estudiadas por Brown (1982) con respecto a su papel en las industrias rurales. Dos tipos principales de organizaciones a nivel de aldea que tienen la posibilidad potencial de estimular la industria rural en los países en vías de desarrollo, están basados en la comunidad y son organizaciones basadas en los grupos. Una característica central de las organizaciones basadas en la comunidad es el hecho de que ellas orientan en forma más completa la necesidad de una participación desde las raíces, a fin de lograr un cambio real a nivel de la aldea. Las organizaciones integradas basadas en la comunidad son las que tienen más éxito en alcanzar la integración y la participación desde sus raíces. Hay énfasis en programas que integran varios proyectos, diferentes niveles de insumos y servicios ministeriales de varias organizaciones. Otras formas de industrias basadas en la comunidad, brigadas chinas, kibbutzim de Israel; las tres comparten la calidad positiva de ser sumamente eficientes, e integradas con la agricultura.

Otro tipo de organización basada en la comunidad, como es la cooperativa de aldea, ha tenido éxito en la promoción de la industria rural. Un logro fundamental por parte de dichas cooperativas ha sido su habilidad para reducir la dependencia de la tendencia explotadora por parte del intermediario. La clave de su éxito también parece depender de un fuerte liderazgo, y de un elevado nivel de ingreso de los aldeanos para estimular la adquisición de cuotas y otras actividades. La habilidad de la gente de la aldea con bajos ingresos en participar y beneficiarse, aún no ha sido demostrada.

Las organizaciones basadas en el grupo han alcanzado varios grados de éxito en la promoción de la industria rural. Organizaciones como las cooperativas pueden promover más efectivamente las industrias rurales, si ellas sirven como un canal efectivo de dos direcciones para la comunicación entre el pueblo y el Gobierno, y si reciben la materia prima necesaria, si tienen acceso a canales eficientes de comercialización, y si sus miembros son entrenados en habilidades pertinentes. Como ejemplo, las brigadas juveniles de Botswana tienen una preocupación genuina con respecto a la viabilidad financiera. Sin embargo, la mayoría de las brigadas en Botswana (exceptuando las brigadas para la construcción) tienen problemas en asegurarse mercados para sus productos así como en definir sus relaciones con el gobierno. Lo que parece ser crucial es determinar cómo las organizaciones a nivel de aldea encajan en el plan de desarrollo del país y cómo esta relación puede ser utilizada mejor.

Transporte de trozas - Una mezcla de viejo y nuevo.

Caminos hacia la industrialización rural y servicios descentralizados para la misma

Aparte de la cuestión sobre la forma del proceso de descentralización, un punto fundamental que debe ser encarado es la forma de cómo los servicios para las pequeñas empresas tienen que ser descentralizados. En muchos países se han seguido varios caminos para la promoción de las industrias rurales (Chuta y Sethuraman, 1984). El camino orientado al problema tiende a enfocar las limitaciones y así se tienen los esquemas para créditos, los bancos de materia prima, las áreas industriales, etc. Los caminos sectoriales cubren un amplio espectro de problemas para las pequeñas empresas, sin hacer distinción entre tipos específicos de actividades en el sector. La mayoría de las pequeñas empresas o programas industriales rurales incluye empresas basadas en la agricultura o en productos del bosque. Un tercer camino alternativo ha sido el de desarrollar la industria rural dentro del marco de los Programas de Desarrollo Comunitario. El ejemplo de este enfoque es el Programa de Desarrollo Rural Integrado. Las características exclusivas de las pequeñas empresas basadas en el bosque y los méritos relativos de los procesos y caminos alternativos, tienen que ser entendidos antes de establecer su combinación apropiada para cualquier esfuerzo hacia la descentralización e integración.

Si bien el modelo chino de industrialización rural puede no ser transferible en su totalidad a otros países en vías de desarrollo, existen algunas indicaciones. Primero, el uso máximo de los recursos locales es crucial. Segundo, la estrategia promotora considera importantes los vínculos sectoriales que constituyen una base para el crecimiento futuro de la empresa. Tercero, el papel del subsector (en este caso, las empresas basadas en el bosque) en la estrategia de desarrollo global industrial debe ser claramente comprendido.

A pesar de la importancia relativa de las industrias rurales en el proceso de desarrollo, hay sólo un manojo de países en vías de desarrollo donde se han establecido instituciones industriales rurales especializadas. No obstante su pobreza en los países en vías de desarrollo, las instituciones industriales rurales siguen encarando una tarea única y difícil de inducir cambios en el medio rural. Puesto que el desarrollo de la industria rural es parte y componente del entero proceso de desarrollo rural (inclusive desarrollo agrícola), las instituciones industriales rurales tienen que tomar en cuenta asuntos que se relacionan con los vínculos entre las actividades de los fondos y las actividades rurales ajenas a los fondos (específicamente, la elaboración de alimentos, herramientas e implementos agrícolas, etc.), mientras que al mismo tiempo deben atender las necesidades promotoras de otras empresas en pequeña escala rurales y ajenas a los fundos (tales como manualidades artísticas y utilitarias) que constituyen un empleo productivo en las áreas rurales.

Puesto que las unidades de producción industrial rural tienen que depender de algunos pueblos vecinos para comerciar y para otros servicios especiales (tales como el banco, etc.), las instituciones industriales rurales tienen que tomar en cuenta los problemas relacionados con la accesibilidad de servicios esenciales de sus clientes (Chuta, 1985). Para ello es esencial la descentralización de los servicios. La pobreza general de la gente rural y la presencia de vínculos sectoriales (de granja, rurales pero no de granja) y de localización (aldeas-pueblos), característicos de la promoción de la industria rural, presentan problemas difíciles que no pueden ser resueltos sin la cooperación, coordinación y colaboración de ministerios o departamentos del Gobierno a todos los niveles administrativos (nacional, provincial, de distrito y de aldea).

En algunos países, las instituciones industriales rurales existen a la par de organizaciones paralelas que han sido destinadas específicamente a promover las industrias caseras, las manualidades y las pequeñas empresas. La falta de presencia de instituciones industriales rurales en la mayoría de los países en vías de desarrollo y su coexistencia con instituciones paralelas en pocos otros, plantea cuestiones que tienen que ser contestadas. Un punto fundamental es de si las instituciones existentes y los servicios que ofrecen son suficientemente descentralizados en sus raíces, como para alcanzar el impacto deseado en las numerosas y heterogéneas empresas pequeñas que existen en las áreas rurales. Además, sería importante aclarar la naturaleza de los escollos que estorban la capacidad de las instituciones para atender las necesidades de la industria rural.

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De la encuesta de las 18 instituciones mencionadas anteriormente, las contestaciones indican que la gama de servicios necesitados por parte de las empresas rurales es amplia. Los resultados de nuestra encuesta indican que el entrenamiento tecnológico y los servicios de manejo parecen ser las áreas más necesitadas. El requerimiento de crédito, de materia prima, y de servicios de mercado también son importantes. Sin embargo, casi todas las instituciones que contestaron son unánimes en los obstáculos mayores enfrentados al distribuir servicios a las empresas rurales. Tales obstáculos incluyen la falta de una adecuada infraestructura, esencialmente caminos, electricidad, transporte o vehículos y facilidades de comunicación. En dos países, Malasia y Ecuador, un principal obstáculo identificado es la limitada receptividad por parte de los productores rurales hacia nuevas ideas. Gabón es el único país que señala que la falta de una política bien definida para el desarrollo rural es un obstáculo primordial para la promoción de la industria rural.

Con respecto a los remedios sugeridos, la mayoría de las instituciones hace hincapié en la necesidad de una mayor descentralización de los esfuerzos promocionales desde sus raíces, y en el desarrollo general de la infraestructura. Pero también es claro que en algunos países en vías de desarrollo los esfuerzos promocionales tienen que ser orientados hacia el desarrollo de actitudes innovadoras y a motivar beneficios. Por ejemplo, en Malasia se ha recalcado la adopción de esquemas innovativos que incluyen entrenamiento para un mejor uso de los tiempos ociosos y la mayor conciencia de los valores monetarios. Estas componentes en el entrenamiento parecen ser también cruciales para Madagascar, donde la existencia de una economía extremadamente de subsistencia viene citada como uno de los principales obstáculos para la promoción de empresas rurales.

No obstante todo esto, la falta de un adecuado financiamiento sigue siendo uno de los mayores escollos. Sin embargo, la experiencia de la India señala el hecho de que los problemas de organización y administrativos, si no vienen resueltos, pueden transformarse en un obstáculo primordial en la atención de servicios a las empresas rurales.

Una importante cuestión a preguntar es en qué forma las instituciones industriales rurales pueden tener un impacto en las empresas rurales sin estar ubicadas en las aldeas. Nuestro estudio muestra que todas las instituciones que han contestado los cuestionarios se apoyaban en el mecanismo de extensión para ofrecer los servicios a las empresas rurales. Los métodos de extensión que han demostrado ser más efectivos son, primero, la interacción individualizada en el lugar con unidades de producción, y segundo, demostraciones de grupo en el territorio de las instituciones. Otros caminos de vinculación mencionados incluyen la radio, talleres, ferias de comercio, televisión y folletos, y su uso variaba de un país a otro. En India por ejemplo se utilizaron todos estos medios de alcance.

Ambos caminos de extensión, individualizados y orientados al grupo, tienen problemas inherentes. Mientras que ha sido demostrado que el primero es demasiado caro e insuficiente para obtener el impacto deseado en una gran cantidad de empresas rurales, el éxito del segundo depende de qué manera resulta conveniente para los empresarios rurales reunirse en establecimientos con asiento urbano para las demostraciones de grupo.

Factores de implementación

Rondinelli (1983) ha sugerido cuatro factores que pueden contribuir a la puesta en práctica con éxito de cualquier proceso de descentralización. Primero, debe haber apoyo político y administrativo. La promoción de industrias basadas en el bosque deberán ser una parte integrante de la política de desarrollo forestal de los gobiernos. También deberá proporcionarse la maquinaria administrativa para la aplicación práctica de las políticas. La falta de apoyos administrativos y de coordinación fue la principal debilidad del Programa de Desarrollo Rural Integrado en Pakistán. El segundo factor importante trata las variables de actitud y culturales. Sin una confianza y buena fe recíprocas es inconcebible que las cooperativas y asociaciones de las aldeas tengan éxito. El liderazgo oportuno de la organización a nivel de aldea es un requisito previo para una descentralización exitosa. El entrenamiento en este asunto es vital.

Tercero, hay factores de organización que hacen pie sobre el vínculo de las unidades descentralizadas con las autoridades a niveles superiores. Este vínculo es importante para la efectividad de las agencias ejecutoras en sus raíces. La naturaleza del vínculo dependerá, por supuesto, de la forma del proceso de descentralización. El Programa de Desarrollo Rural Integrado serla el vinculo en un caso de un proceso de desconcentración. Por último, hay factores de recursos. Sin la financiación necesaria, la habilidad de los docentes y las materias primas, los esfuerzos de descentralización resultarán contenidos. Independientemente de la eficiencia de los funcionarios en el terreno, si ellos no reciben regularmente sus sueldos ni movilizan las materias primas locales y no tienen acceso a herramientas y equipos importantes de base, el éxito de cualquier proceso de descentralización será muy limitado.

Conclusiones

El Cuadro 28 resume los puntos relacionados con la descentralización y destaca las formas principales de descentralización que pueden derivarse. La necesidad de apoyo descentralizado para la pequeña industria basada en productos del bosque surge de la necesidad de asegurar una equidad en la distribución y promover el desarrollo de la autodependencia. La búsqueda de estos objetivos no tiene, sin embargo, que excluir el objetivo de alcanzar el crecimiento del subsector.

Los servicios que tienen que ser descentralizados deberían enfocar el desarrollo de la tecnología y las habilidades en el contexto ya sea de estrategias orientadas al problema, como al desarrollo sectorial o comunitario. En efecto, no hay motivo por el cual las industrias basadas en el bosque no puedan ser promovidas dentro de los programas sectoriales existentes.

El esquema exacto de la descentralización merece ser considerado con cuidado. A nivel provincial pueden ser efectivos los métodos de la desconcentración y/o de la delegación. Los empresarios en estas localidades tendrán la educación requerida, financiamiento y capacidad de manejo para encajar dentro del sistema burocrático de las agencias de gobierno. Por lo tanto, los parques industriales o las instalaciones de los servicios comunes ubicados a nivel del distrito podrían ser efectivamente utilizados por las empresas del mueble y de elaboración de la madera. Sin embargo, en la población rural, los canales de descentralización deberían incluir organizaciones basadas en la comunidad, cooperativas de aldeas y asociaciones de comercio que permitan la identificación democrática de los problemas y las soluciones de la manera más informal. Por lo tanto, la participación puede ser encarada por una percepción clara de los beneficios que se derivarán (Holcroft, 1984). Los programas de la campaña de forestación podrían resultar más efectivos si estos esfuerzos están ligados a las actividades de las cooperativas de empresas basadas en el bosque a nivel de aldea, que pueden ahora producir sus propios insumos.

Puede concebirse que los procesos de desconcentración y de delegación podrían incorporar el uso de las agencias de gobierno en las transferencias de servicios necesarios en la población rural. Ello puede obtenerse por medio de mecanismos de extensión eficientes en terreno.

Ningún proceso de descentralización que ignore el desarrollo infraestructural puede tener éxito (Lele, 1975). Puesto que los productos de los aserraderos rurales tienen que alcanzar industrias secundarias en productos del bosque, ubicadas en pueblos pequeños y grandes, la provisión de rutas de acceso necesarias es importante. El desarrollo infraestructural también reducirá los precios de los insumos y, por lo tanto, los precios de los productos acabados. Deberán enfrentarse también otros factores, administrativos, de organización, culturales y orientados a los recursos, que afectan la puesta en práctica de cualquier programa de descentralización.

Debe tomarse en seria consideración la necesidad de establecer centros regionales para la producción económica de equipos y la ejecución de programas de entrenamiento necesarios en la población rural.

Cuadro 28: Resumen de temas y caminos hacia la descentralización

OBJETIVO:	- Deberá ser una movilización masiva y participación a niveles bien bajos; autodependencia.
LOGICA:	- Deficiencia de la planificación y manejo central para alcanzar los objetivos propuestos. - Falta de familiarización con los problemas en sus raíces. - Deficientes transportes y comunicaciones en las áreas rurales.
FORMAS: Tipos	Descripción	Notas
Des concentración	Control central por la administración distrital y/o provincial	- Económica. - Pero forma no efectiva del control remoto. - Innecesariamente burocráticas.
Delegación	Unidades de campo semiautónomas, (proyecto de desarrollo rural integrado)	- Embotellamientos burocráticos. - Asume papel de toma de decisiones de los pequeños productores.
Devolución	Transferencia de funciones al gobierno a nivel local (p. ej., Consejo de Desarrollo Distrital)	- Embotellamiento burocrático. - Asume el papel de toma de decisiones de los pequeños productores.
Organizaciones no gubernamentales (ONG)	Incluye grupo a nivel de aldea y organizaciones basadas en la comunidad (cooperativas, asociaciones)	- La única forma que trata de alcanzar metas de descentralización. - Costo-efectivo.
ADECUACION DE LAS FORMAS DE DESCENTRALIZACION: - Las formas de ONG son las más adecuadas para promover actividades caseras y artesanale es de base rural. - Las formas por delegación son adecuadas para promover pequeños tipos de empresa en talleres-fábricas por vías de unidades autónomas tales como centros tecnológicos rurales, centros de desarrollo industrial, etc. - La efectividad de las formas por desconcentración y devolución es dudosa.
PLANTEAMIENTOS: 1. Cómo descentralizar sin quitar el papel de toma de decisiones a los pequeños manufactureros. 2. Qué criterio usar para determinar la superioridad y oportunidad de cualquier proceso de descentralización. 3. Qué costos y beneficios están asociados con los efectos promocionales centralizados, comparados con los descentralizados. 4. Si las pequeñas empresas basadas en el bosque pueden ser efectivamente propiciadas dentro de la micro estructura existente de los programas de industrialización rural y/o de la pequeña industria.

Bibliografía (Chuta - Decentralising institutions)

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