par
Enyinna Chuta
Modibbo Adama College
Université de Maiduguri, Nigeria
Introduction
D'une manière générale, le terme institution désigne, entre autres, un ensemble de politiques sous forme de déclarations ou mesures officielles de programmes et projets gouvernementaux et d'accords organisationnels destinés à promouvoir le développement socio-économique d'un pays. Le plus souvent, les politiques et les mesures sont de nature économique et comprennent des instruments industriels, agricoles, financiers, technologiques et de marché. Elles contiennent en outre des dispositions juridiques dont l'objectif est de garantir que les différents accords institutionnels soient respectés. Toutefois, dans la mesure où ces divers accords n'atteignent pas les niveaux inférieurs de l'échelle hiérarchique, ce seront manifestement les industries rurales et les petites entreprises forestières qui tendront à en être exclues. L'une des raisons principales de cette inefficacité des mesures et des politiques existantes est l'insuffisance, voire l'absence totale, de décentralisation des appuis institutionnels.
Ce document se propose d'examiner l'état actuel des connaissances sur ta décentralisation en tant que stratégie du développement rural et d'analyser quelques preuves empiriques sur les efforts accomplis, notamment en ce qui concerne les industries rurales. Il tentera également d'identifier les facteurs ayant une incidence décisive sur la décentralisation des structures d'appui en faveur des industries forestières. Enfin, il formulera quelques conclusions sur les moyens d'action possible.
Objectifs de la décentralisation et progrès accomplis
Toute stratégie de la décentralisation devra identifier des mobiles ou des objectifs la justifiant, en examiner diverses formes et définir le contexte où elle peut se réaliser. Un ensemble de facteurs a porté certains pays à adopter une stratégie de développement décentralisée. Rondinelli (1983) en a identifié au moins cinq, à savoir une carence au niveau central de planification et de gestion, le déplacement de l'attention de la croissance vers la maximalisation du capital dans la promotion du vaste et hétérogène secteur informel, la nécessité d'agir rapidement et l'accent mis sur la mobilisation de masse et l'autosuffisance.
Malgré le désir exprimé par de nombreux pays de décentraliser les services gouvernementaux en général et les services d'appui aux petites industries en particulier, très peut de progrès ont été accomplis dans ce sens. Les résultats préliminaires d'une étude en cours portant sur 18 institutions dans des pays en développement montrent l'étendue de la décentralisation des services essentiels en ce qui concerne les industries rurales. Cette enquête révèle qu'aucune des 18 institutions n'a déplacé ses services en faveur de la division ou du district. Douze d'entre elles interviennent au niveau de l'état, de la région et de la province sans qu'il ait une décentralisation vers les zones rurales. Seules trois des institutions interrogées ont recours à quelque forme d'organisation au niveau du village (coopératives rurales, brigades de jeunes, conseils de village, etc.) en vue de promouvoir l'industrie rurale. Or, non seulement ces organisations ont le pouvoir d'encourager la participation des entrepreneurs ruraux au processus de développement mais encore elles permettraient de réduire les coûts de distribution des services à un grand nombre de petites producteurs ruraux.
Processus de décentralisation
Quatre processus fondamentaux de décentralisation ont également été identifiés (Rondinelli, 1983). Le premier, à savoir la déconcentration signifie transférer certaines tâches du gouvernement central vers les projets de terrain. La déconcentration a été réalisée en Thaïland grâce à l'octroi de certains avantages financiers à des projets donnés, au Pakistan moyennant la coordination locale de diverses interventions gouvernementales au ras du sol, au Sri Lanka à travers l'administration au niveau du district et en Indonésie grâce à la planification du développement provincial. La délégation est le deuxième processus: il cherche à transférer des fonctions à des unités de terrain semi-autonomes, telles l'Organisation pour le développement des petits agriculteurs de 1970 en Malaisie. Un troisième processus de décentralisation connu sous le nom de dévolution essaie de transférer des fonctions à des organismes publics au niveau de l'état, de la province, du district ou local. Les Conseils de développement de district de 1980 au Sri Lanka en constituent un exemple. Enfin, on a eu recours à des organisations privées non gouvernementales en tant qu'instruments de décentralisation.
Des expériences menées en Asie montrent que le processus a, dans de nombreux cas, revêtu la forme d'une déconcentration et d'une délégation. Le Conseil de développement de district est peut-être le seul exemple de dévolution comme forme de décentralisation dans la région. Cependant, en niant d'importants rôles décisionnels aux producteurs ruraux, les Conseils de développement de district au Sri Lanka se sont trouvés confrontés à de nombreux problèmes. La fonction des organisations non gouvernementales est mal documentée et peut-être mal comprise, de sorte que la mobilisation de masse et l'autosuffisance en tant que facteurs clés du processus de décentralisation sont loin d'avoir été réalisées.
Le rôle des organisations villageoises dans les industries rurales a été étudié par Brown (1982). Deux types importants d'organisations, capables de promouvoir l'industrie rurale dans les pays en développement, sont les associations communautaires et celles de groupe. Un aspect fondamental des premières est leur aptitude à mettre en évidence le besoin d'une participation populaire aux fins de provoquer des changements tangibles au niveau du village. Les associations communautaires intégrées sont le plus indiquées pour réaliser la participation à l'échelon local. L'accent est également mis sur des programmes visant à associer divers projets, différents niveaux d'apports ministériels et les services d'organisations variées. D'autres formes comprennent les industries communautaires, les brigades chinoises et les kibbutzim israëliens; tous trois possèdent en commun la caractéristique d'être hautement efficaces et bien intégrées dans l'agriculture.
Une autre catégorie encore d'organisation communautaire, à savoir les coopératives villageoises, ont obtenu des succès appréciables dans la promotion de l'industrie rurale. L'une de leurs réalisations majeures a été de réduire leur dépendance vis-à-vis d'intermédiaires abusifs. Leur succès semble également dû à une forte leadership et au haut niveau de revenu des villageois qui encourage l'achat d'actions des coopératives et d'autres activités. La capacité des villageois à faible revenu d'y participer et d'en tirer des bénéfices n'a pas encore été démontrée.
Le débardage des grumes - une activité où le moderne se mêle au traditionnel
Les organisations de groupe ont obtenu des résultats variables en ce qui concerne la promotion de l'industrie rurale. Des associations telles que les coopératives sont plus susceptibles d'y réussir dans la mesure où elles assurent une communication efficace à deux voies entre les populations et le gouvernement, où elles sont approvisionnées en matière premières indispensables, où elles ont accès à des débouchés commerciaux productifs et où leurs membres sont formés à des spécialisations nécessaires. Au Botswana par exemple les brigades de jeunes manifestent un intérêt réel à l'égard de la viabilité financière. Cependant, la plupart de ces brigades (à l'exception de celle des constructeurs) ont du mal tant à assurer un marché pour leurs produits qu'à définir leur rapport avec les pouvoirs publics. Ce qui paraît essentiel, c'est de déterminer comment les organisations villageoises s'inscrivent dans le plan de développement du pays et de quelle manière on peut utiliser au mieux ce rapport.
L'industrialisation rurale et la décentralisation des services
Outre la question de la forme que peut revêtir le processus de décentralisation, un problème important à affronter est celui du contexte dans lequel les services destinés aux petites entreprises devront être décentralisés. Des méthodes différentes ont été employées dans de nombreux pays pour promouvoir les industries rurales (Chuta et Sethuraman, 1984). L'approche qui met l'accent sur les contraintes donne lieu aux plans de crédit, aux banques de matières premières, aux complexes industriels, etc. La méthode sectorielle affronte la gamme entière des problèmes des petites entreprises sans faire la distinction entre les différents types d'activités du secteur. La plupart des programmes à l'intention des petites entreprises ou des industries rurales visent également celles des secteurs agricole et forestier. Une troisième méthode a été de stimuler l'industrie rurale dans le cadre de programmes de développement communautaire. Un exemple de cette méthode est le Programme de développement rural intégré. Dans tout effort de décentralisation et d'intégration quel qu'il soit il importera de bien comprendre les caractéristiques propres aux petites entreprises forestières et les avantages relatifs des processus et des méthodes de rechange avant de procéder à leur combinaison.
Quand bien même le modèle chinois d'industrialisation ruale ne pourrait être transféré intégralement à d'autres pays en développement, certains aspects méritent qu'on s'y attarde. Tout d'abord l'utilisation maximale des ressources locales est une condition prioritaire. Deuxièmement, la stratégie promotionnelle tient compte d'importantes liaisons sectorielles qui constituent la base même de la croissance future de l'entreprise. En troisième lieu, le rôle du sous-secteur (dans le cas qui nous concerne, les petites entreprises forestières) dans la stratégie du développement industriel global devrait être bien compris.
Malgré l'importance du rôle des industries rurales dans le processus de développement, seuls quelques-uns des pays moins avancés ont créé des institutions spécialisées d'appui à ce type d'industrie. Bien que leur nombre dans ces pays sort limité, une tâche exceptionnelle leur incombe, à savoir déclencher des changements dans un milieu rural traditionnel. Du moment que le renforcement de l'industrie rurale fait partie intégrante du processus global de développement rural (y compris le développement agricole), ces institutions devront tenir compte des liaisons entre les activités agricoles et les activités rurales non agricoles (notamment, la transformation des produits alimentaires, la fabrication d'outils et de matériel agricoles, etc.) tout en prêtant leur concours à la promotion d'autres petites entreprises rurales non agricoles (telles que les manufactures locales artistiques et utilitaires) qui représentent des sources d'emploi en zone rurale.
Etant donné que les unités de production industrielle rurale sont tributaires des villes avoisinantes pour l'écoulement de leur marchandise et d'autres services spéciaux (tels que les services bancaires, etc.), tes institutions d'appui devront faire en sorte que ces services indispensables soient accessibles à leurs clients (Chuta, 1985). La décentralisation des services est fondamentale à cet égard'. La pauvreté généralisée des populations rurales et l'existence de liaisons entre secteurs (agricoles, rurales non agricoles) et entre localités (village-ville) propres à la promotion de l'industrie rurale soulèvent des problèmes qui ne pourront être résolus sans la collaboration et la coordination des ministères ou départements gouvernementaux à tous les niveaux de l'administration (national, provincial, de district et du village).
Dans certains pays, parallèlement aux institutions d'appui à l'industrie rurale, ont été créées des organisations spécifiques en vue de promouvoir les industries artisanales, les métiers artisanaux et les petites entreprises. L'absence de ces institutions dans la plupart des pays en développement et leur coexistence avec des organisations parallèles dans quelques autres soulèvent des problèmes qu'il conviendra d'affronter. L'une des questions importantes qui se posent est de savoir si les institutions et les services qu'elles offrent sont suffisamment décentralisés aux niveaux administratifs locaux pour exercer l'influence souhaitée sur les nombreuses petites entreprises hétérogènes qui existent en zones rurales. En outre, il serait important de discerner le type de contrainte qui entrave la capacité des institutions de satisfaire les besoins de l'industrie rurale.
Il ressort de l'enquête menée sur 18 institutions dont il a été question plus haut que la gamme des services requis par les entreprises rurales est très étendue. Les résultats de l'enquête révèlent que c'est dans le domaine de la formation technologique et de la gestion que les besoins sont majeurs. Egalement importants sont les besoins de crédit, de matières premières et de services de commercialisation. Toutefois, la plupart des institutions interrogées se sont trouvées d'accord quant aux obstacles principaux rencontrés en servant les entreprises rurales. Ces obstacles comprennent le manque d'infrastructures adéquates, à savoir de routes, d'électricité, de moyens de transport et de communication. Dans deux pays, la Malaisie et l'Equateur, l'une des grosses difficultés semble être le manque de réactivité manifesté par les producteurs ruraux vis-à-vis des idées nouvelles. Le Gabon est le seul pays qui a reconnu que le manque d'une politique de développement rural bien définie constitue une sérieuse entrave à la promotion de l'industrie rurale.
Ecorçage d'un tronc de Grewia mollis - ce matériau est utilisé pour lier les chevrons d'un toit
Pour ce qui est des remèdes proposés, la plupart des institutions mettent l'accent sur une décentralisation majeure des efforts promotionnels à échelon local et le développement général de l'infrastructure. Mais il est également clair que dans certains pays moins avancés les efforts promotionnels devront porter sur le développement d'attitudes innovatrices et la motivation créée par le gain. Par exemple, en Malaisie l'accent a été mis sur l'adoption de nouveaux systèmes comprenant la formation à un emploi productif des loisirs et à la prise de conscience accrue de la valeur de l'argent. Le volet de formation paraît également vital pour le Madagascar où l'existence d'une économie de subsistance extrême est indiquée comme l'un des obstacles majeurs s'opposant à la promotion des entreprises rurales.
En dépit de ce qui vient d'être dit, le manque de financement adéquat continue à représenter la contrainte fondamentale. Cependant, l'expérience indienne souligne que les problèmes organisationnels et administratifs, lorsqu'ils ne sont pas résolus, peuvent constituer un important obstacle à la distribution des services aux entreprises rurales.
Une autre question intéressante qu'il convient de se poser est la suivante: comment les institutions d'appui peuvent-elles servir les entreprises rurales si elles ne sont pas situées dans les villages? L'enquête montre que toutes les institutions qui ont répondu aux questionnaires agissaient par le biais des services de vulgarisation. Les méthodes de diffusion qui se sont avérées les plus efficaces étaient, en premier lieu, l'interaction individualisée au sein des unités de production et, deuxièmement, des démonstrations de groupe menées au siège des institutions. Les autres moyens de diffusion mentionnées comprenaient la radio, les ateliers, les foires commerciales, la télévision et les imprimés, leur utilisation variant d'un pays à l'autre. L'Inde par exemple avait recours à tous ces moyens à la fois.
Tant la méthode de vulgarisation individualisée que celle axée sur le groupe présentent des problèmes. Alors que la première est apparue trop coûteuse et limitée pour avoir l'impact souhaité sur un grand nombre d'entreprises rurales, le succès de la seconde était subordonnée à la volonté des entrepreneurs ruraux de se réunir dans des locaux urbains pour les démonstrations de groupe.
Facteurs concernant la mise en œuvre
Rondinelli (1983) a indiqué quatre facteurs pouvant assurer le succès d'un processus de décentralisation. Le premier est l'assurance d'un appui politique et administratif. La promotion des industries forestières devrait faire partie intégrante des politiques gouvernementales de développement forestier et la réalisation pratique de ces dernières dépendra d'une structure administrative performante. Ainsi, l'absence de soutien et de coordination administratifs a constitué l'une des faiblesses principales des programmes de développement rural intégré au Pakistan. Le deuxième facteur important concerne des variables culturelles et de comportement. En effet, en l'absence de confiance mutuelle, il est inconcevable que des coopératives et associations villageoises puissent réussir. En outre, une leadership éclairée de l'organisation villageoise est indispensable au succès de la décentralisation. A cet égard l'élément formation devient vital.
Troisièmement, interviennent des facteurs organisationnels qui affectent les liens unissant les unités décentralisées aux autorités au niveau supérieur. Ces liens sont nécessaires à assurer une mise en place efficace des organisations à l'échelon local. Il est clair que la nature de ces liens dépendra de la forme que revêt le processus de décentralisation. Dans le cas d'un processus de déconcentration, le lien serait le Programme de développement rural intégré. Enfin, il faudra tenir compte du facteur ressources. Sans les financements nécessaires, la compétence des formateurs et les matières premières, l'effort de décentralisation ne pourra s'étendre. Quand bien même les fonctionnaires de terrain seraient efficaces, si leurs salaires ne sont pas payés régulièrement, s'ils ne peuvent mobiliser les matières premières localement et s'ils n'ont pas accès à des outils et du matériel indispensables au niveau local, le processus de décentralisation n'obtiendra qu'un succès très limité.
Conclusions
Le Tableau 29 résume ce qui précède concernant la décentralisation et présente une liste des diverses formes qu'elle peut revêtir. L'exigence d'un appui décentralisé aux petites industries forestières naît du besoin d'assurer une distribution équitable et de promouvoir l'autosuffisance. Néanmoins, la poursuite de ces objectifs ne devra pas exclure ceux relatifs à la croissance du sous-secteur.
Les services à décentraliser devront porter sur le développement technologique et des spécialisations dans le contexte soit de la stratégie des problèmes, soit de la stratégie sectorielle, soit encore de celle du développement communautaire. En fait, rien n'empêche la promotion des industries forestières dans le cadre des programmes sectoriels en cours.
Il conviendra d'attacher une attention particulière au modèle exact de décentralisation. Au niveau provincial le méthodes de déconcentration et/ou de délégation pourront se montrer efficicaces. Les entrepreneurs à ce niveau auront l'éducation, les crédits et la capacité de gestion nécessaires pour s'intégrer dans le système administratif des organisations gouvernementales. Ainsi, les complexes industriels ou les services communs au niveau du district pourront être utilisés avec profit par les entreprises de fabrication de meubles et de transformation du bois. Toutefois, au niveau local, la décentralisation devra comprendre les organisations communautaires, les coopératives villageoises et les associations de commerce qui permettent une identification équitable et aussi informelle que possible des problèmes et des solutions. La participation pourrait être encouragée par une prise de conscience claire des bénéfices potentiels (Holcroft, 1984). Des campagnes de boisement réussiront d'autant mieux qu'elles seront intégrées aux activités des coopératives d'entreprises villageoises forestières qui pourront ainsi produire leurs propres intrants.
Tableau 28: Résumé des méthodes de décentralisation et questions relatives
|
OBJECTIF: |
- Mobilisation de masse et participation au niveau local;
autosuffisance. |
|
|
JUSTIFICATION: |
- Incapacité de la planification et de la gestion au
niveau central de réaliser les objectifs fixés. |
|
|
FORMES: Type |
Description |
Remarques |
|
Déconcentration |
Contrôle central par le biais de l'administration de
district/provincial |
- économique |
|
Délégation |
Unités de terrain semi-autonomes (projet de
développement rural intégré) |
- goulets d'étranglements administratifs |
|
Dévolution |
Transfert des fonctions au gouvernement à
l'échellon local (Conseil de développement de district, par
exemple) |
- goulets d'étranglements administratifs |
|
Organisations non gouvernementales (ONG) |
Comprend des groupes villageois et des organisations
communautaires (coopératives, associations) |
- la seule forme visant à réaliser les objectifs
de décentralisation |
|
VALIDITE DES DIVERSES FORMES DE DECENTRALISATION: |
||
|
|
- Les ONG sont plus adaptées à la promotion
d'activités rurales artisanales. |
|
|
QUESTIONS: |
||
|
1. Comment décentraliser sans priver les petits
producteurs de leur rôle décisionnel? |
||
Aucun processus de décentralisation qui ignore le développement infrastructurel ne pourra mirer au succès (Lele, 1975). Pour que les produits des scieries rurales puissent atteindre les industries forestières de deuxième transformation situées dans les zones urbaines, il sera indispensable de pourvoir à la construction des routes d'accès nécessaires. Le développement infrastructurel réduira également le coût des facteurs de production et, par la même, le prix des produits finis. On devra encore affronter d'autres contraintes tant d'ordre administratif, organisationnel et culturel que concernant les ressources, contraintes qui affectent la réalisation de tout programme quel qu'il soit de décentralisation.
Enfin on accordera une attention particulière à l'établissement de centres régionaux pour fa production économique de matériel et pour l'organisation de programmes de formation destinés aux populations locales.
Bibliographie (Chuta)
Brown, R., 1982 "Village-level Organisations which have potential for rural industry promotion," Geneva, ILO, (poycopié).
Chuta, E., 1977 "A Linear Programming Analysis of Small-Scale Industries in Sierra Leone," an unpublished Ph.D. thesis, Michigan State University.
Chuta, E. and S.V. Sethuraman., 1984 "Rural Small-Scale Industries and Employment in Africa and Asia," Genève, 120, 144-149.
Chuta, E., 1985 "The role of rural industry institutions in developing countries", in Public Administration and Development, Vol. 5, No. 4, pp. 363-372.
FAO., 1985 "The contribution of small-scale forest-based processing enterprises to rural non-farm employment and income in selected developing countries," Rome.
Freeman, D.B. et Glen B. Norchiffe., 1985 "Rural Enterprise in Kenya, The University of Chicago, pp. 109-128.
Holdcroft, Lane E., 1985 "The rise and fall of community development, 1950-65: A critical assessment" in Carl K. Eicher and John M. Staatz (eds.), "Agricultural Development in the Third World," The Johns Hopkins University Press, Baltimore, pp. 46-58.
Lele, Uma., 1975 "The Design of Rural Development," The Johns Hopkins University Press, Londres pp.143-161.
Rondinelli, D.D., 1983 "Implementing Decentralization Programmes in Asia: A comparative Analysis" in Public Administration and Development, Vol. 3, No. 3, pp. 181-208.
