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7. Les droits fonciers et la réserve forestière

Nous nous occuperons ici de l'interaction entre les communautés, les agriculteurs et les réserves forestières. La vocation traditionnelle de la réserve est de réduire cette interaction au minimum. La réserve est en effet un statut foncier qui exclut l'utilisation communautaire. Dans ce chapitre, nous étudierons les origines de la très grande superficie de forêts domaniales placées sous ce régime dans le tiers monde, puis nous nous tournerons vers des solutions alternatives, plus interactives que les évaluateurs pourraient prendre en considération. Les agriculteurs en fait utilisent la réserve, légalement ou illégalement, et l'ignorer risquerait de faire commettre des erreurs dans le calcul des coûts et des avantages de nouveaux boisements.

L'ETAT, GARDE FORESTIER

Il existe une longue tradition de conflits entre l'Etat et les communautés locales quant à la maîtrise des forêts. La question était en jeu lors de la rédaction de la Grande Charte (Cox, 1905: 6, 12; Hinde, 1985:28) et l'un des premiers écrits de Karl Marx porte sur la lutte entre les pouvoirs locaux et les autorités nationales quant au droit d'utiliser les terres forestières de Rhenanie (Linebaugh, 1976). L'un des thèmes récurrents en foresterie coloniale, tout particulièrement remarquable dans les anciennes colonies britanniques en Asie du Sud et en Afrique, est que les forêts doivent être mises à l'abri d'une utilisation croissante, déterminée par la pression démographique. La principale initiative foncière de cette époque fut la création de réserves forestières. Les droits tant individuels que communautaires sur les forêts étaient ressentis comme faisant courir de graves dangers à la forêt, du point de vue de sa conservation et de son exploitation bien comprise, et l'on estimait que l'Etat devait en prendre la responsabilité et réglementer prudemment son utilisation. Les forêts étaient devenues des ressources que l'Etat devait protéger de leurs utilisateurs antérieurs.

Mais l'Etat n'est pas toujours bon gestionnaire des forêts. Les gouvernements peuvent ne pas avoir la volonté de protéger leurs forêts, ou leur autorité peut n'être que de pure forme. Par exemple lorsque l'Ouganda est tombé dans le chaos, ses gardes forestiers ne touchaient plus leur salaire. Ces anciens fonctionnaires allaient être directement impliqués dans la colonisation agricole sauvage sur les réserves (Makerere Institute of Social Research and Land Tenure Center 1988). Il peut être plus viable dans certains cas de donner des intérêts partiels de possession - droits à un usage limite de la forêt - qui éveillent dans les collectivités locales et les individus la volonté de gérer la réserve forestière de manière adéquate.

AUTRES SOLUTIONS FONCIERES

A mesure que croissait la pression démographique au pourtour des réserves forestières, on s'est de plus en plus demandé quels étaient les moyens de permettre à certaines populations voisines de tirer de la réserve des moyens au moins partiels de subsistance, sans déroger aux principes de bonne gestion. Dans le cas des réserves forestières naturelles, qui parfois n'ont qu'un potentiel commercial limité en raison du mélange d'essences qu'elles contiennent, les politiques d'exclusion des utilisateurs traditionnels sont de plus en plus contestées. A certaines densités de population et à des niveaux d'utilisation compatibles avec les impératifs écologiques, ces forêts procuraient autrefois aux cultivateurs itinérants et aux pasteurs une partie de leurs moyens de subsistance. Pourquoi ne pourrait-il pas continuer d'en être ainsi?

Des modèles intéressants d'utilisation de ce genre ont été élaborés. Ainsi, dans la réserve forestière de Guesselbodi (Niger) un plan d'aménagement a été mis en place en 1983. Le service des forêts autorise à titre individuel les bûcherons locaux à couper des volumes de bois compatibles avec un aménagement forestier durable pour les vendre à une coopérative locale. Toutes les recettes des ventes de bois de la coopérative sont réparties en parts égales entre les villageois résidents. Le Service des forêts est charge de lutter contre le pâturage et l'exploitation illicite des produits. Comme l'indique l'extrait de l'étude de Lawry présente en encadré, le modèle de Guesselbodi semble donner de bons résultats et ouvre des perspectives intéressantes parce qu'il amène les populations locales et l'Etat à collaborer.

LES COMMUNAUTES DE LA FORET

La résidence dans la forêt est une solution dans les cas de foresterie commerciale; en effet les besoins de main-d'oeuvre sont tels qu'il est préférable que les travailleurs vivent sur place. Dans un système né en Thaïlande, et connu sous le nom de taungya, un nombre limite d'agriculteurs traditionnels se voient attribuer des lots à reboiser, où ils fournissent la main-d'oeuvre et en même temps pratiquent, pour leur subsistance, des cultures entre les jeunes arbres. Une fois la voûte forestière refermée, ils passent à une autre zone de reboisement (Goswami, 1982). Au cours de la période coloniale, ce système a été exporté en Afrique et en Amérique latine.

La base foncière du système taungya est constituée par un contrat entre le Département des forêts et le participant (King, 1968). Tandis que le taungya donne au cultivateur accès à la terre qu'il est prévu de reboiser, les droits fonciers sur une zone donnée ne sont que transitoires, et ne permettent de pratiquer des cultures dans la forêt qu'aussi longtemps qu'il reste des zones à reboiser. La tendance actuelle en Thaïlande est de donner aux agriculteurs des droits plus assurés dans la forêt (Boonkird, 1978; Goswami, 1982; Boonkird et al., 1984). Un programme de distribution aux paysans de titres fonciers sur les “terres forestières” a été introduit, comme on le verra dans l'extrait de Pragtong qui suit.

Lorsque le régime de tenure n'est pas sûr, l'inefficacité s'ensuit souvent. En Indonésie, on observe une tendance chez les agriculteurs taungya à endommager les jeunes arbres afin de continuer d'avoir accès à la forêt pour y pratiquer leurs cultures (Soerianegara, 1982; Peluso, 1989). Des problèmes similaires ont été relèvés au Ghana (Benneh, 1987). Dans la zone d'Ikalahan, à Luçon, le Bureau philippin de développement forestier a dégagé en 1974, avec un bail de 25 ans, 14 730 hectares au bénéfice de la fondation éducative Kalahan, pour que ce périmètre soit gèré selon un plan agroforestier de bassin, administre par un conseil de tutelle local. L'évaluation conduite au cours de la septième année du projet a fait apparaître une acceptation significative de certains éléments du plan de contrôle de l'utilisation des terres, et une régression nette de l'insécurité foncière (Aguilar, 1982).

Le reboisement de “réserves forestières” dénudées peut parfois se faire en introduisant des systèmes agroforestiers offrant des incitations appropriées aux ménages, à titre individuel. A Betagi au Bangladesh, une réserve forestière avait été complètement déboisée sous l'effet de l'avancée de colons clandestins et du vol de bois d'oeuvre, parfois avec la complicité de fonctionnaires des ministères des finances et des forêts. Des paysans sans terre y ont par la suite été installés, avec un bail de groupe, pour reboiser. Aujourd'hui, après des années de lutte contre les élites locales qui cherchaient à s'approprier la terre, les ménages se sont vu décerner des baux de 25 ans. La dureté des conflits qui ont accompagné ce processus illustre bien une réalité les droits sont faciles à perdre et “doivent être réaffirmés chaque jour par l'exercice qui en est fait” (Fortmann et Bruce, 1988: 338–341).

La réserve forestière de Guesselbodi, au Niger
Le projet de planification de l'utilisation des forêts et des terres (PUFT) au Niger, financé par l'USAID, offre plusieurs enseignements précieux sur le rôle que peuvent exercer avec pertinence l'Etat et les instances locales dans la gestion de biens communs. Guesselbodi est une réserve forestière de 5 000 hectares située à 25 km à l'est de Niamey. Elle était extrêmement dégradée et surpâturée quand le PUFT a commencé son intervention en 1981. Un plan d'aménagement fut mis en place en septembre 1983. Ce plan combinait la promotion d'objectifs écologiques (production forestière durable) et la génération de bénéfices économiques pour la population locale, avec la commercialisation de bois de feu a Niamey. Dès le départ, le projet mit fortement l'accent sur la gestion et l'organisation. Il en est résulté une répartition des responsabilités d'aménagement et de gestion forestière entre le Service des forêts, une coopérative locale constituée pour commercialiser le bois produit par la forêt, et les bûcherons locaux habilités à couper du bois pour le compte de la coopérative.
Le Service des forêts (avec un concours technique important apporté par le PUFT) est chargé de la gestion et du contrôle d'ensemble de la forêt. Il établit des taux acceptables d'extraction, et supervise la plantation et l'aménagement forestier, ainsi que les gardes forestiers embauchés à l'extérieur pour réprimer le pâturage et l'exploitation illicite des produits.
La coopérative (constituée avec le concours du CLUSA) jouit du droit exclusif d'extraire et de commercialiser tout le bois exploitable de la forêt, dans le respect des principes de gestion et d'aménagement déterminés par le projet. Les recettes des ventes de bois sont réparties en parts égales entre les villageois résidents.
C'est la coopérative qui délivre aux bûcherons locaux l'autorisation de couper le bois. Ils reçoivent 1 000 francs CFA par mois pour couper un maximum de 25 mètres cubes de bois de feu chacun. Environ 150 bûcherons travaillent dans la réserve toute l'année.
Le modèle de Guesselbodi propose un panachage approprié des rôles entre l'Etat et les usagers. L'Etat définit des normes générales d'utilisation et accorde le droit d'usage à un groupe local crédible, la coopérative, qui organise l'utilisation au bénéfice des résidents. Il est important de noter que l'Etat conserve le droit de déterminer les taux d'extraction et d'arrêter les politiques d'aménagement. Il est aussi important que l'Etat exerce un rôle actif dans le programme de maintien de la discipline. L'application rigoureuse des règles de prévention de la surexploitation par les résidents eux-mêmes serait en effet difficile à obtenir si la coopérative en était chargée.
Steven W. Lawry, “Tenure Policy and Natural Resource Management in Sahelian West Africa”, projet de publication (Madison, Land Tenure Center, University of Wisconsin, janvier 1989), p. 6–7.

Distribution de titres sur les terres forestières en Thaïlande
Comme de très nombreux agriculteurs vivent en zone forestière, le Programme de villages forestiers ne peut faire face au problème des droits fonciers forestiers dans son intégralité. En outre ce Programme est coûteux d'application, car il a été conçu comme projet intégré. Il représente un moyen de réaliser des plantations forestières à grande échelle et doit à ce titre se rattacher à un projet gouvernemental de reforestation. Les problèmes fonciers forestiers que n'a pas règles le programme ont suscité la mise en place d'un autre programme, intitulé Programme d'enregistrement des terres S.T.K., pour Sit Thi Thamkin ou “droit de récolter”.
Ce programme S.T.K. est mis en oeuvre depuis 1979. Il a pour philosophie de reconnaître les exploitations paysannes existant dans la forêt, et de travailler à partir de là. La foret dégradée est divisée en deux zones, le haut du bassin versant et les terres propres à l'agriculture. La partie haute du bassin est protégée, tandis que les terres aptes aux usages agricoles sont offertes aux individus, avec délivrance d'un titre foncier S.T.K. Les titres individuels ne portent pas sur plus de 2,4 ha. Les personnes qui ont déclaré exploiter une superficie supérieure sont autorisées à conserver cette terre à titre provisoire, comme en disposera le gouvernement. Un programme de plantation d'arbres est préconisé aux agriculteurs qui exploitent plus de 2,4 ha. Vingt pour cent de la superficie en excès de la superficie de base sera reboisée avec des plants fournis gratuitement par le gouvernement. La terre et les droits sur les arbres appartiennent aux agriculteurs, et peuvent être transmis par testament, mais non point vendus (Royal Forest Department 1981). En 1984, 607 945 ha de forêts avaient été offerts à 366 517 agriculteurs dans le cadre du Programme d'enregistrement des terres S.T.K. (Bureau S.T.K. 1985).
Komon Pragtong, “Land Tenure and Agroforestry in Forest Land in Thailand”, Etude régionale sur l'Asie, dans Land. Trees and Tenure, J.B. Raintree ed. (Madison and Nairobi: Land Tenure Center et International Council for Research in Agroforestry, 1987), p. 248–249.

EVALUATION DANS LA RESERVE

Les exemples qui précèdent ont été donnés pour mettre en évidence la variété des situations dans lesquelles les communautés et les individus établissent ou acquièrent des droits fonciers dans la réserve forestière. Ces dispositions foncières dans les réserves peuvent ne pas être viables lorsque la forêt sert de réservoir de diversité génétique; quand tel est le cas, la seule stratégie possible de sauvegarde pourra bien être la préservation de la foret intacte par l'Etat, même si des arrangements de tenure dans les zones avoisinantes sont nécessaires pour atténuer la pression qui s'exercera immanquablement sur la réserve. Mais de telles dispositions ne sont pas courantes. La situation que rencontrera le plus vraisemblablement l'équipe d'évaluation est celle d'une utilisation illégale de la réserve. Il est néanmoins possible que des arrangements puissant être établis pour légitimer une utilisation durable de cet espace, ce qui permet de récompenser une bonne gestion du patrimoine et provoque un effet tampon contre l'occupation sauvage des lieux. Par ailleurs il faut tenir compte de l'accès aux produits ligneux de la réserve lorsqu'on planifie des initiatives de foresterie communautaire à l'extérieur de celle-ci. Il sera par exemple difficile d'obtenir des communautés locales qu'elles investissent dans la mise en place et l'entretien de boisements en renonçant par exemple à des cultures vivrières sur la terre disponible quand elles disposent gratuitement (quand bien même illégalement) de bois sur les réserves voisines. D'autre part une production plus abondante de bois à l'extérieur de la réserve atténuera automatiquement la pression qui s'exerce sur celle-ci.

Mais comment évaluer les aspects fonciers des situations de ce genre? Il est certes possible d'évaluer l'utilisation, mais comment la tenure peut-elle être considérée comme dimension propre à une utilisation illicite, alors qu'elle est censée correspondre à un droit d'utiliser une ressource? La réponse réside dans la multiplicité des régimes de droit que nous évoquions plus haut dans la présente étude. La “réserve” au regard de la législation nationale peut se confondre avec la “forêt communautaire” du droit coutumier. Il est des réserves en Afrique dont les usagers locaux, faute de lire le Journal officiel, ignorent le statut. Ils utilisent une ressource communautaire selon des règles dont on pourrait s'inspirer pour jeter les bases d'une utilisation durable des réserves forestières.

Dans les entrevues en petits groupes et avec les interlocuteurs préférentiels, on peut tenter de discerner quelle utilisation est faite de la réserve, et quels droits d'usage les gens pensent avoir. On pourra s'inspirer des questions qui suivent, en remplaçant tout terme qui pourrait évoquer la notion de “réserve” par une désignation traditionnelle ou le nom local de l'espace dont on parle.

  1. Utilisez-vous des arbres là-bas?

  2. L'utilisation est-elle saisonnière ou se fait-elle toute l'année? Si elle est saisonnière, précisez.

  3. Quelles sont les diverses utilisations, par ordre d'importance?

  4. Tout le monde utilise-t-il toute la zone ou une fraction particulière? Dans ce dernier cas, est-ce une question de droits ou de proximité et de commodité?

  5. Si c'est une question de droits, quelle en est la base?

  6. Des ménages ou des individus particuliers ont-ils des droits sur des arbres particuliers?

  7. Ces droits sont-ils différents selon les essences?

  8. Quel est le fondement de ces droits?

  9. Quels usages les ayants droit peuvent-ils faire des arbres auxquels ils ont accès?

  10. Les femmes ont-elles les mêmes droits que les hommes? Si leurs droits diffèrent, précisez en quoi.

  11. Sil n'existe pas de droits individuels, quels sont les droits communs d'usage?

  12. Qui précisément jouit de ces droits d'usage?

  13. Les femmes ont-elles les mêmes droits que les hommes?

  14. Ces droits varient-ils selon les essences?

Dans les entretiens avec les ménages, les questions devraient comme à l'accoutumée être sériées par essence. Le formulaire proposé aux pages 67 et 68 pour les terres communautaires peut être utilisé ici, en tenant compte de la mesure dans laquelle la communauté admet que ses droits d'usage des arbres sont hypothéqués par le classement d'une forêt comme réserve domaniale.

Lorsqu'on constate que l'utilisation de l'espace et des arbres de la réserve est relativement organisée, les questions pertinentes doivent être aménagées pour tenir compte de la spécificité de la situation. Le particularisme et le degré de détail de certains de ces arrangements apparaît bien dans le résumé que fait King des clauses contenues dans les contrats taungya, dont nous donnons ci-après un extrait.

Pour résumer, la tradition de l'Etat garde forestier est forte dans les pays du tiers monde. Mais les pouvoirs de l'Etat pour faire appliquer la loi sont souvent faibles, auquel cas il est préférable de rechercher des solutions attribuant certains droits d'usage à des collectivités locales et/ou à des personnes privées, ce qui permet souvent de faire valoir la nécessité d'une bonne gestion de la réserve forestière. Pendant l'évaluation, on prendra utilement note des systèmes de cession de certains droits. On pourra trouver des arrangements relativement complexes, comme dans le cas de la réserve forestière de Guesselbodi, mais la plupart du temps on constatera une utilisation illicite de la réserve. Lorsque tel est le cas, on doit d'abord prendre acte du fait que le droit coutumier peut fort bien assimiler la réserve à un bien communautaire, pour examiner ensuite les questions foncières comme si la réserve était au sens propre un espace communautaire, ce qui devrait permettre de réunir les données voulues pour définir le projet de foresterie communautaire.

Les clauses des contrats taungya
Le forestier permet au cultivateur: a) d'occuper une terre forestière sans payer de loyer, b) de pratiquer des cultures agricoles entre les essences forestières, c) de pratiquer des cultures sur un lot qui lui est alloué en particulier en sus des cultures pratiquées entre les arbres, d) de résider sur le domaine forestier, e) d'y faire paître du bétail, f) de couper, ramasser et enlever gratuitement du lot qui lui est attribué tout bois d'oeuvre et bois de feu inférieur à un certain diamètre, pour son usage personnel exclusivement, enfin g) de faire du charbon de bois gratuitement.
Le cultivateur accepte: a) de défricher toute terre qui lui est allouée, b) d'écobuer la terre défrichée, c) de tailler des fiches pour la plantation d'essences forestières, d) de planter des arbres d'essences forestières ou d'en semer des graines dans ses cultures, e) de désherber et de soigner les arbres, f) d'éteindre tous les feux dans la forêt ou son voisinage, g) d'aménager et d'entretenir à ses propres frais des parefeux, h) de tracer et d'entretenir à ses propres frais des sentiers muletiers, i) (manque dans l'édition originale), j) de parcourir régulièrement la plantation à ses propres frais, k) de disposer toutes les mauvaises herbes enlevées selon les courbes de niveau pour prévenir l'érosion, l) de mettre en gage une somme convenue en garantie de toute infraction à l'accord, m) d'accomplir des travaux dans d'autres zones de la forêt, ou de se charger d'autres tâches, pendant des périodes convenues, n) de ne pas cultiver certaines espèces agricoles, o) de ne pas semer ses cultures à moins d'une certaine distance des arbres, p) de s'abstenir de certains modes de sarclage, q) d'observer des règles d'hygiène personnelle conformes aux normes que prescrira le Conservateur en chef, r) de déclarer au fonctionnaire forestier de son secteur tous les membres de sa famille qui vivent avec lui sur le domaine forestier, s) de ne permettre à quiconque, autre qu'un membre de sa famille, de passer la nuit sous son toit sans autorisation écrite, t) de payer au fonctionnaire forestier une fraction ne dépassant pas dix pour cent des recettes de la vente de sa production agricole, à titre de contribution au Fonds de prévoyance des forêts, u) de vendre sa production excédentaire exclusivement aux syndicats ou aux négociants approuvés par le Département des forêts, v) de ne pas confectionner de boissons alcoolisées dans le domaine forestier sans autorisation écrite, enfin w) de ne pas construire de logement ou autre édifice dans la forêt sans autorisation expresse.
En sus des conditions indiquées ci-dessus, il existe en général des clauses: i) prohibant le transfert des droits et la sous-location de la terre allouée; ii) fixant la durée du préavis requis pour résilier le contrat; iii) établissant le montant des dédommagements dus par l'agriculteur en cas de non-respect des clauses du contrat; enfin iv) prévoyant le versement de récompenses et de primes aux agriculteurs compétents.
K.F.S. King, “Agri-Silviculture, The Taungya System”, Forestry Bulletin, no 1 (Ibadan: University of Ibadan Press, 1968).

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